第一节　食品安全概念辨析

法条指向

第一条　为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。

一、食品安全的一般概念分析

本法沿用了2009年版《中华人民共和国食品安全法》（以下简称2009 《食品安全法》）中的“食品安全”概念定义。这个定义是经过对此前若干不同的概念的分析整合而得出的。在法律定义之前有以下几个定义。

1996年，世界卫生组织在《加强国家级食品安全性计划指南》提出，食品安全性是“对食品按其原定用途进行制作或食用时不会对消费者健康受到损害的一种担保”。[1]

2008年颁布实施的《北京市食品安全条例》中规定，食品安全是指食品不存在对人体健康造成现实的或潜在的侵害的一种状态。

◎ 要点提示：以上定义，包括本法中“食品安全”定义在内，分别从不同的角度对食品安全进行了较为准确的描述，但是在性质的辨析上都或多或少存在着缺陷：它们基本上都是偏重于对食品安全的客观性、结果性，即食品的安全性作出解释，而没有考虑到食品安全概念所包含的社会属性，即食品安全的公共性，是不全面的定义。实际上，这种对食品安全概念中社会属性的忽视，在于对两个概念的混淆：即把“食品的安全性”概念等同于“食品安全”概念。

“食品安全”与“食品的安全性”在日常生活中我们经常作为同一概念来使用，从广义的高度概括的角度出发这样使用也无可厚非。但是，在本法的概念使用上，它们并不是完全相同的两个概念。两者之间至少存在着以下四个方面的不同。

首先，二者的源起不同。食品的安全性是与食品一起产生的。食品是一切生命（包括人类）得以延续的基本物质保障，对于某种物质是否能够食用，其判定的标准除了能否充饥以外，就是对身体是否有害。在对这一点的认识上，人类与其他动物并无本质上的差异，只是水平高下而已。因此，食品的安全性是食品的本质属性。食品安全则不然。它并不是与食品同期产生的。当食品只是一种自然界的天赐美味，无需加工、流通，不附带商品流通性质的时候，食品安全作为一种人们的主动性的自我保护行为，其作用是非常有限的，包括人类在内的动物们都没有必要和能力去保证其安全性。很难想象我们的远祖，一群北京猿人曾经尝试建立起一个香蕉安全控制体系或风险分析制度。当人类社会发展到一定阶段，食品开始成为一种商品，获得利润成为食品生产的另一基本目的。生产者为了能够在激烈的市场竞争中获取利润，企业除了考虑食品的种类、口感、制作成本、售价、消费人群等因素外，还应当保证食品的安全性。当安全的食品生产出来并顺利售出以后，企业获得了利润，消费食品的消费者获得了健康。这一点亚当·斯密在《国富论》中恰恰使用了食品进行了比喻：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠夫、酿酒师和面包师的恩惠，而是出自他们自利的打算。”“我们不说自己有需要，而说对他们有利。”[2]另外，在现代社会，食品流转的链条不断延长，食品的整个流通过程趋于复杂化。一种食品从原料的获得到被消费者食用要经历种养殖、初级生产加工、运输储存、流通销售、二次制作等环节最终才能被消费者食用。由此，食品的安全性已经不仅仅取决于它们的天然属性，还更多地决定于人们自身的行为诸多如生产者行为、环境洁净度、食用方式和习惯等因素的影响。当食品的商品性逐渐成为其主要属性时，人们主动维护食品的安全性的行动有了必要性和可能性，食品安全的概念随即产生。

其次，二者包含的内容不同。食品的安全性主要包括对食品的六种危害因素的认识、研究与防控。它们分别是：“营养失控、微生物致病、自然毒素、环境污染物、人为加入食物链的有害化学物质以及其他不确定的饮食风险”[3]。总体而言，食品的安全性所包含的内容均是对食品风险与危害的认知、分析并找到解决办法。其特点明显是“对事不对人”。食品安全的主要内容则是以食品的安全性的实现和维护为核心，以食品的安全性结论为科学依据，组织调动行政和社会资源，制定政策、采取措施、尽可能降低食品的安全风险，避免或消除危害，其特点是“既对事又对人”。我们可以用瘦肉精的事例作为二者内容辨析的佐证。（见【事例观察1.1.1】）

在这一事例中，对瘦肉精从推广到禁用的“前恭而后倨”的认识转变过程是食品的安全性研究的客观结果，但其转变过程的实现则是食品安全要求的必然内容。

再次，二者导致的行为和结果不同。对食品的安全性的追求所产生的行为的往往是在科学研究层面上的关注与分析，其行动的逻辑起点是食品风险与危害的客观存在，其行动的结果是科学、客观、准确的结论。而追求食品安全的具体行为是以食品的安全性为前提的公共管理行为，其行动的逻辑起点是社会公共秩序和公众健康的需求，其行动的结果是食品的安全性结论的正效应具体实现。还以前面谈到的瘦肉精事例进行分析，对其研究和认识并得出结论的行为是食品的安全性的必然要求；而在全社会实现其禁用并保证这一状态得以维持则是食品安全的天职。

最后，二者实现的途径不同。食品的安全性是无法自动实现的，它必须通过其他的途径得以实现，且实现的途径可以有多个。生产经营者的严格自律是食品的安全性得以实现的最主要途径。但是，全部生产经营者的严格自律只是一种理想状态。现实中相当一部分的生产经营者行为要靠“他律”来实现，即通过食品安全这一公共产品的“生产”实现。除此以外，消费者的良好自我保护也是实现食品安全的途径之一。食品安全以实现食品的安全性为自身的行为依据和目的，其实现的途径主要是公共管理部门的行政性行为，包括立法、基于科学基础的政策制定、行政执法行为、行政指导行为和鼓励社会其他各种资源的参与。

二、法律与监管视角的分析

在区分“食品安全”与“食品的安全性”两个概念的基础上，基于政府监管意义的食品安全概念，其公共性特征可以作以下的概括：它是由公共管理部门主导生产的一种带有特殊性的公共产品；其行为的性质是外部性监督；其覆盖的范围有限。

（一）食品安全的公共产品本质

对于食品安全的公共产品本质，我们可以从以下两个方面进行分析。

一方面是其生产的独特性。从前文所述的食品安全的源起可以知道，食品安全是伴随着食品的商品化逐渐出现的，其存在的必要性和可能性是必然的前提。

首先，食品安全的必要性是其产生的原动力之一。这种必要性包括两个方面，一是食品的商品化所带来的问题；二是食品的安全性问题超出了个人和其他非公共组织的解决能力。食品的商品性的一个显著特征就是食品流转的多环节，而且每一个环节的生产经营行为都可能会对最终的安全性产生影响。在种养殖环节，农民使用农药、兽药的情况会对安全性产生影响；在生产加工环节，工人使用添加剂的情况、生产环境的卫生状态会对安全性产生影响；在运输环境，运输条件的选择会对安全性产生影响；在销售环节，储存条件会对安全性产生影响；在餐饮服务环节，加工环境和餐具卫生情况会对安全性产生影响，等等。此外，多环节的流转还可能导致不同环节风险因素叠加形成的危害。目前没有一个生产经营者能够独立承担这些环节的工作并且能够保证食品的安全性。这种生产过程的复杂性就使得单纯依靠市场调节保证食品的安全性是不可能的。因为只有在完全竞争的市场才能够使资源达到帕累托最优配置。具体来讲，只有在严格的假设条件，即生产者能够以最低的生产成本去生产社会最需要的产品，并以最低生产成本生产出最优的产量，消费者以等于完全成本的最低生产成本购买商品，这时的产品价格等于完全成本也等于最低成本与边际成本，也就是消费者以边际成本决定的产品价格来购买该商品时，经济资源的配置才是最有效率的。如果没有这些前提，完全竞争的状况是不一定满足的，这时市场难以发挥作用进行资源的配置，于是就出现“市场失灵”[4]的形象。由于人的“有限理性”和“机会主义行为”[5]的存在，市场参与者不可能完全掌握市场交易的相关信息，一旦出现一方信息多，一方信息少的情况，即出现非对称信息时，拥有信息的一方就可能通过逆向选择和道德风险两种途径在与对方的交易中充分地利用自己的信息优势而造成市场失灵[6]。而且，每个生产者都可能为了降低自己的成本，最大限度地获取利润，在生产过程中掺杂使假，试图将责任转嫁给其他环节，其结果是食品的安全性在利益最大化的目标驱动下人为地被最小化。食品的商品性导致了“市场失灵”的副效应，从而成为食品安全产生的必要性前提之一。其生产的第二个必要性前提是随着食品生产水平的提高，食品的安全性问题在一定程度之上只能由拥有公共资源的公共管理部门来解决，这是一个不难理解的判断，因为这一点与政府之所以存在的原理基本一致。

其次，食品安全实现的可能性是其存在的又一原动力。所谓可能性主要是指人们对食品的安全性问题的认知与控制能够达到与其需求相一致的水平。在相当长的一段历史时期内，人们对食品的安全性问题采取的是“无奈”的掌握和解决办法，即以个别人受伤害的办法区分食品的危害，以“不吃”的办法规避风险和危害。这个时期是谈不上食品安全的。只有当人们有能力不断发现食品的安全性问题并且采取相应的方法解决问题的时候，食品安全才具有了生产的条件。

另一方面是食品安全在消费上的特征。将食品安全定义为公共产品，也是源于其符合公共产品概念的定义特征。所谓公共产品，是指那些在消费上同时具有非排他性和非竞争性的产品。

非排他性，指的是产品一旦被提供出来，就不可能排除任何人对它的不付代价的消费。这包含三层含义：（1）任何人都不可能不让别人消费它，即使有些人有心独占对它的消费，但或者在技术上是不可行的，或者在技术上可行但成本却过高，因而是不值得的；（2）任何人自己都不得不消费它，即使有些人可能不情愿，但却无法对它加以拒绝；（3）任何人都可以恰好消费相同的数量。

非竞争性，指的是一旦公共产品被提供，增加一个人的消费不会减少其他任何消费者的受益；也不会增加社会成本，其新增消费者使用该产品的边际成本为零。

我们说食品安全是具有公共产品属性，因为公共产品的两个基本特征它都具备。食品安全一旦被生产出来，不管它是以行动的形式出现（包括立法、基于科学基础的政策制定、行政执法行为、行政指导行为和鼓励社会其他各种资源的参与）、还是以结果的面目出现（食品的安全性问题的解决），任何人都可以进行消费而不能同时拒绝他人的消费（非排他性），而且某一个人对食品安全的消费不会影响其他人对食品安全的消费（非竞争性）。

（二）建立在食品的安全性上的公共产品性质

通过前文的分析我们得出了食品安全具有完全的公共性，是一种公共产品的结论。但是，如果结论是这么简单的话，我们就无法解释“食品的生产经营者是食品安全的第一责任人”这一国际通行的食品安全基本原则。

因此，食品安全是一种建立在食品的安全性基础上的特殊的公共产品。正如欧盟理事会《食品安全白皮书》规定所指出的，“食品生产加工者、饲料生产者和农民对食品安全承担基础责任”[7]。这一论断道出了食品安全是特殊的公共产品的关键所在。其特殊性就在于，食品安全是以食品的安全性作为全部基础而产生的公共产品，而食品的安全性却是受市场机制调节左右的私人产品，其生产的主体是“食品生产加工者、饲料生产者和农民”等市场经济主体。作为公共产品，食品安全的全部手段、途径都是外部性的监督、制约和奖惩，其作用的对象并不是直接指向食品的安全性这一终极目标，而是指向了其生产的主体——“食品生产加工者、饲料生产者和农民”。用一句著名的辩证唯物主义论断可以准确地描述为：就食品的安全性保障而言，具有公共产品属性的食品安全是外因，食品的生产经营者才是内因，外因必须通过内因起作用。当食品的安全性由于生产主体的不当行为出现问题时，任何外部的、后天的手段都是无法预防的。在这个意义上，所谓第一责任，实际上就是欧盟理事会《食品安全白皮书》中“基础性责任”的又一表达方式，当然应该由食品的安全性的生产主体（而非食品安全的生产主体）来承担。

当食品的安全性被剥离出来之后，食品安全的公共性特征就变得清晰了。作为建立在一种私人产品生产的基础上的公共产品，食品安全又呈现出一种与众不同的公共性特点。“政府对某一管制的认识会经历一个由浅到深的过程，只有当政府对管制供给的认识达到一定的深度，才会产生提供管制供给的动机。”[8]

实务指导

“保证食品安全”的说法准确吗？

答：通过以上的分析，就可以准确理解和把握本法第一条立法目的中“保证食品安全”的表达，不会出现误读的情况。即，如果不把“食品安全”与“食品的安全性”加以区分，则“保证食品安全”的说法明显是违反客观规律、不可能实现的。所以本法第一条立法目的中所称“食品安全”带有双重含义，首先是指“食品的安全性”，主要是针对食品安全的“第一责任人”——食品生产经营者提出的强制性行为要求；其次是指食品安全作为“公共产品”，应当以努力实现“食品的安全性”为目标，赋予社会各个与食品安全相关主体权利与责任，以“社会共治”来实现法律目标。其中，各级政府及其监管部门要运用法律工具和行政手段，规制食品生产经营性为，监控预警食品安全风险，查处违法食品生产经营行为；其他主体包括相关科研机构、协会组织、新闻媒体和消费者都要行使和履行各自权责。

【事例观察1.1.1】对“瘦肉精”的食品安全性认识的变化导致对食品安全措施变化

20世纪80年代初，美国一家公司意外发现，将一定量的盐酸克伦特罗（俗称“瘦肉精”）添加在饲料中，可明显促进动物生长，并可增加瘦肉率。随后，这一新的“科学发现”被一些国家应用于养殖业。1991年前后“瘦肉精”进入我国，作为一种“可以提高生猪瘦肉转化率的科研成果”，向饲料加工厂、养殖专业户大面积推广。但是从20世纪90年代初，“瘦肉精”导致的食物中毒事件在欧美一些国家掀起轩然大波。有资料可查的世界上最早一起“瘦肉精”中毒事件，发生在1990年3月的西班牙。当时有43个家庭的135名成员吃了含有“瘦肉精”残留物的牛肝后，发生了集体食物中毒。这100多名患者的感觉非常痛苦：心率加速、肌肉颤动、头痛、恶心、发热及寒战。其后，一系列类似中毒事件席卷了几乎整个欧美肉畜产品市场，当时的影响及其引发的恐惧，不亚于英国的“疯牛病”。从此，“瘦肉精”遭到了欧美发达国家的明令禁止和大范围查禁。我们国家也在上个世纪末开始陆续发生了瘦肉精引发的食物中毒事件，经过科学家的研究并参考国际上的做法，政府对瘦肉精也进行了全面的查禁。

对瘦肉精的风险分析与结论都是基于“食品的安全性”角度所做的“食品安全”监管行为。