案例七　乡镇政府对辖区内征地补偿费发放使用信息负有法定公开义务——王某某诉某镇政府信息公开案

一、据以研究的案例

2013年5月7日，王某某向镇政府递交政府信息公开申请，政府信息公开申请表中“所需的政府信息”一栏的描述为：某区某村ABC地块土地一级开发项目拆迁补偿资金总额、资金使用情况、资金分配情况、资金发放明细。镇政府于当日受理了王某某的信息公开申请。同年5月26日，镇政府作出《延期告知书》并送达申请人。6月6日，镇政府作出《答复》，告知王某某“您所申请的信息非本单位制作与保存，你所申请的信息不存在”。王某某对镇政府的答复不服，提起诉讼。

原告王某某诉称，其于2013年5月7日向镇政府申请书面公开“某村ABC地块土地一级开发项目拆迁补偿资金总额、资金使用情况、资金分配情况、资金发放明细”，但镇政府在同年6月6日却答复“你所申请的信息不存在”。王某某认为镇政府未公开其申请获取的政府信息的行为违法，侵害了其知情权，故请求法院确认镇政府未公开上述被申请信息的行为违法。

镇政府辩称，原告王某某于2013年5月7日向其申请书面公开某村ABC地块土地一级开发项目拆迁补偿资金资金总额、资金使用情况、资金分配情况、资金发放明细。镇政府已依法履行了受理、告知、答复等程序，按照《政府信息公开条例》第21条、第24条的规定，镇政府作出的信息公开答复认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求法院维持镇政府作出的信息公开答复。

村委会述称，其不属于行政机关，无义务向原告王某某提供本案被申请公开的信息。镇政府已按法定程序向王某某答复并说明理由，该处置程序及行为不违反法律规定，故请求法院驳回王某某的诉讼请求。

一审法院经审理认为，依据《政府信息公开条例》第4条的规定，镇政府具有负责本行政机关政府信息公开的日常工作的法定职责。《政府信息公开条例》第12条规定：“乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：……（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。”依据该条规定，乡镇人民政府理应对辖区内自身所能掌握的、涉及人民群众切身利益的有关拆迁及其补偿费用等政府信息予以及时、主动的公开。本案中，原告王某某申请公开的信息应属镇政府主动公开的范围。镇政府作出的《答复》，认定王某某申请公开的信息不属于镇政府制作与保存，即其并非本案被申请信息的公开义务机关，该《答复》内容违反了上述规定。镇政府亦未向本院提供其经过合理、必要的搜索，而未能找到被申请信息的证据材料。故镇政府作出的《答复》认定事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。据此，判决镇政府作出的信息公开答复，责令镇政府对政府信息公开申请重新给予答复，驳回原告王某某其他诉讼请求。

王某某、镇政府均不服一审判决，提起上诉。

王某某上诉称：其申请公开的信息属于行政机关应当主动公开的信息，请求二审法院撤销一审判决，判决支持其一审诉讼请求，并判令镇政府承担一、二审诉讼费。

镇政府上诉称：王某某申请公开的信息不属于其制作和保存，且其在一审庭审过程中已就被诉《答复》作出之前的搜寻工作的过程及方式进行说明，此外，对王某某提交的集体土地建设用地使用证真实性质疑。综上，其作出的《答复》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重新审理，并判令王某某承担一、二审诉讼费用。一审第三人村委会同意镇政府的上诉意见。

二审法院经审理认为，一审判决撤销被诉信息公开答复，并责令镇政府重新作出答复并无不当，判决驳回上诉，维持一审判决。

二、相关法律问题研究

本案涉及乡镇政府依申请公开本应主动公开的政府信息问题。实践中，乡镇政府离群众最近，为群众办事最多，其信息公开工作的情况往往与群众的生产生活也最为紧密，但囿于法律上乡镇政府的法定职责比较少，因而实践中困扰乡镇政府信息公开的问题比较多。以司法实践来分析，乡镇政府信息公开案件不仅量大，而且败诉率也比较高，在北京个别区，乡镇政府信息公开案件败诉率甚至达到50%以上，其中较为突出的就是征地补偿费用的发放使用情况信息公开问题。

（一）乡镇政府依法主动公开的立法本意考察

《政府信息公开条例》规定乡镇政府应当主动公开涉及征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况的信息，并不是立法上的臆造，而是总结实践经验、尊重法律规范内在结构的自然结果。

1.《政府信息公开条例》通篇突出主动公开的义务，特别是对群众利益有直接影响的县级政府及其部门、乡镇政府的公开义务作了较为详细的列举。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》（中办发〔2005〕12号）明确提出，“要把人民群众关心、涉及人民群众切身利益的问题作为政府公开的重点内容”。《政府信息公开条例》充分贯彻了该精神，明确将诸如涉及征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况等一系列与群众权益密切相关的信息，列举为市县级人民政府及其部门、乡镇政府依法应当主动公开的信息，有利于保障这些信息公开落到实处，增强这些信息公开的主动性、时效性和针对性，有利于避免这些与群众生活密切相关的特定的、重要的领域信息公开不充分，把群众知情权保障到位。

2.乡镇政府在群众日常生产生活过程中扮演着至关重要的角色。中央之所以多次强调和重申乡镇政府主动公开政府信息的义务，《政府信息公开条例》之所以把乡镇政府列为重点主动公开的重要规范对象，都是因为乡镇政府在国家权力与公民权利体系中处于非常重要的地位。一方面，乡镇政府属于基层政权组织，与人民群众的接触最为频繁，联系最为紧密，乡镇政府的公务活动也与群众利益息息相关。与之相随，群众对乡镇政府的信息公开也往往最为关心，反应也最为强烈，需要重点对待。另一方面，乡镇政府所制作、获取的信息往往都是辖区内行政村所报送的资料、材料和信息，与辖区内居民、村民的权利和利益紧密相关，比如征地拆迁补偿安置费发放使用情况的信息，强调主动公开这些信息有助于保证群众关注的热点问题的公开，也有利于降低制度运行的成本。

3.乡镇政府主动公开事项也是对此前政务公开实践的沿袭和肯定。乡镇政府作为基层政权机关，其信息公开工作由来已久，并非始于《政府信息公开条例》的规定。早在2000年12月6日，中央办公厅、国务院办公厅就印发了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，率先在乡镇政府推行政务公开。根据该通知，乡镇政府主动重点公开的信息，包括乡镇政府行政管理、经济管理活动的事项，以及与村务公开相对应的事项，其中就包括征用土地及土地补偿费、安置补助费的发放使用情况。因此，在一定意义上说，《政府信息公开条例》将这些信息列入乡镇政府重点主动公开的范围，并不是一种创造，而只是对过去要求和做法的肯定和升华。

（二）乡镇政府主动公开与市县政府及其部门主动公开涉及征收拆迁补偿费用信息的关系

1.共同的地方是市县政府及其部门与乡镇政府都属于该信息的法定主动公开义务主体。从规范体系上看，对于涉及征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况的信息，既是市县人民政府及其职能部门的重点主动公开的事项，也属于乡镇政府应当主动重点公开的范围，同时还是村务公开应当重点公开的事项。之所以在这类信息上着墨如此之多，是因为这类信息对直接涉及相关群众的重大切身利益，也是需要不特定的社会公众所广泛知晓的。特别是随着我国城市化建设的快速发展，各地开展的征地、房屋拆迁及其补偿较为普遍而持久，群众关注度高，成为引发行政争议较为突出的领域，很多长期信访、突发事件或多或少都与此有关。因此，需要强化这类信息的主动公开义务，无论是村委会，还是乡镇政府，乃至市县级政府及其部门，都应当负有相应的公开职责。

2.区别的地方是二者主动公开义务的依据不同。市县政府及其部门的主动公开义务往往与自己的职责有关，而乡镇政府的信息公开义务更多源于法律、法规的规定。在征地征收拆迁活动中，市县政府及其部门负有相应的职责，而且这个职责基本上都属于法定职责。市县政府及其部门在履行这些职责时，自然会制作、获取相应的信息，因此规定其对这些信息履行公开义务，实乃职责所系。比如，《土地管理法》规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由被征收土地所在地的市县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业安置人员安置办法和办理征地补偿的期限等予以公开。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布；审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果。而对乡镇政府的公开义务，并非与其法律、法规上的征地征收拆迁职责一一对应，更多的考虑是乡镇政府作为基层政府组织，依法对辖区内的重大事项承担“守土之责”，应当主动掌握征地征收拆迁等重大事项的相关信息，并依法公开这些信息，同时还需要依法监督辖区村委会公开这些信息，以便接受群众监督。

（三）对本案处理的分析

本案中，被诉镇政府在作出被诉答复和应诉中，有两个问题处理不当，最终导致了败诉的后果。

1.公开义务主体并非与法定职责相对应。根据《政府信息公开条例》的规定，政府信息公开主体的公开义务，一般与其在法律、法规和规章上应当履行的职责相对应，但也有例外，最典型的就是乡镇政府的公开义务，有的与乡镇政府的职责有对应关系，但更多的乡镇政府公开义务并非来源于法律、法规和规章规定的职责，而是源于《政府信息公开条例》的强制性规定。也就是说，对于涉及征用土地及土地补偿费、安置补助费的发放使用情况的信息，是乡镇政府法定的主动公开范围，不能与其法定职责相挂钩，更不能以没有相应的制作或获取该信息的法定职责为由在公开信息上讨价还价。

2.法院判决为乡镇政府下一步履行公开义务提供了指导意见。信息公开案件具有一定的特殊性，法院不仅要在审查被诉信息公开答复合法性的基础上作出判断，还要尽可能地在撤销被诉信息公开答复后给被告行政机关下一步履行信息公开义务提供指导。本案中，乡镇政府答复认为自己没有制作或获取申请人所申请公开的政府信息的职责，因此答复不存在。法院判决在认定乡镇政府应当依法主动公开涉案政府信息的情况下，还指出乡镇政府没有尽到相应的搜索、查找义务，导致事实不清。言下之意，下一步，被诉镇政府应当履行信息公开义务，履行的方式可能是向有关主体或村委会搜索、查找涉案政府信息。如果确实存在该信息，应当主动予以公开，如果经查找，申请人所申请公开的信息不存在，且申请人也无证据证明该信息实际存在，还可以作出政府信息不存在告知书。