案例六　地方政府与其职能部门的法定公开职责不能混淆——张某诉某区政府信息公开案

一、据以研究的案例

张某向被告某区政府邮寄政府信息公开申请表，申请公开门某区采空棚户区房屋整体征收项目的征收申请、项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件。被告区政府受理上述申请后，出具了第17号-回《登记回执》。

随后，被告作出被诉告知书，认为原告申请获取的区采空棚户区房屋整体征收项目的征收申请、项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件不属于本机关公开范围。根据《政府信息公开条例》第21条第3项的规定，建议其向该区住房和城乡建设委员会（以下简称区住建委）咨询。区政府通过邮寄方式送达原告。原告不服该告知书，提起行政诉讼。

法院审理过程中还查明，原告申请信息公开前，被告曾作出3号房屋征收决定，决定对区采空棚户区房屋整体征收项目范围内的房屋实施征收，该项目范围四至为：北至九龙路、东至城子大街、南至山脚、西至圈门地区。

原告诉称：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》（京政发〔2011〕27号）第3条规定，为了公共利益需要征收房屋的，由建设单位向建设项目所在地区县人民政府提出征收申请，并提交项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件。收到申请后，区县人民政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定审核建设项目是否符合房屋征收条件。由此可知，被告应当保存有原告申请公开的政府信息。而《政府信息公开条例》第17条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”据此，被告应当公开原告申请的信息，而不应告知原告再向其他机关申请。综上，请求法院判决撤销被诉告知书，并责令被告依法履行公开原告申请的政府信息的法定职责。

被告辩称：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条第2款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”区住建委作为房屋征收部门，负责房屋征收与补偿的具体工作。被告在收到原告的信息公开申请后，经对申请的信息内容进行查询，作出被诉告知书，告知原告该信息应向区住建委进行咨询，并提供了具体的联系方式。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

法院经审理认为，《政府信息公开条例》第17条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第3条规定，为了公共利益需要征收房屋的，由建设单位向建设项目所在地区县人民政府提出征收申请，并提交项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件。收到申请后，区县人民政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定审核建设项目是否符合房屋征收条件。

根据上述规定，被告区政府作为该区采空棚户区房屋整体征收项目房屋征收决定的作出机关，在对征收项目进行审核时就应当获取征收申请、项目批准文件、规划意见和土地预审意见等文件。故原告申请公开的信息，应当属于被告的公开范围。被诉告知书认为原告申请公开的信息不属于公开范围，缺乏事实及法律依据，依法应予撤销。在判决生效后，被告应进行调查、裁量，对原告的申请重新予以答复。

据此，依照《信息公开若干规定》第9条第1款的规定，判决撤销区政府第17号-非本《非本机关政府信息告知书》，责令区政府对政府信息公开申请予以重新答复，同时驳回原告张某的其他诉讼请求。

二、相关法律问题研究

本案涉及政府与其职能部门之间信息公开职责的衔接问题。在我国政府实际运行过程中，以政府名义作出的许多行政行为实际上都是由职能部门运作、处理的，因而导致在政府信息公开职责上存在一些交叉的地带。实践中对此有一些模糊的认识，需要予以澄清。

（一）政府与其职能部门的关系

在政治学上，政府有广义和狭义之分。广义的政府指国家公共权力体系，包括立法、行政、司法和军事机关在内的公共机关的总称。狭义的政府，是指国家权力机关的执行机关，在国家政权机构中属于行政机关，即在国家政权体系中依法享有行政权的组织体系。相应地，政府信息公开既包括广义政府意义上的信息公开，也包括狭义政府意义上的信息公开。本文囿于《政府信息公开条例》的语境，范围只限于狭义政府信息公开问题。

政府职能部门，是指政府为了落实和实现宪法和法律上的职责，成立一些具体计划、组织、指导、协调的部门，通过这些具体的职能部门，执行法律和规章，使得政府的法定职责得以落实。这里之所以没有适用法律上的组成部门，因为在法律和事实上，政府的组成不仅有相当数量的组成部门，还有大量的直属机构、特设机构、办事机构等非组成部门，其承担部分政府职能。这些机构和组成部门，可以统称为职能部门。

关于政府与职能部门之间的关系，在法律上主要有两个方面：一是政府与各职能部门是统一的有机整体，政府并不仅仅是由行政首长构成，还包括承担不同职能的各类机构负责人。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第56条第1款、第2款规定，“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成”。该法第63条规定，“县级以上的地方各级人民政府会议分为全体会议和常务会议。全体会议由本级人民政府全体成员组成。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府常务会议，分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府常务会议，分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长组成”。二是职能部门接受政府的统一命令和指挥，但在法定职责上与本级政府又具有相对独立性。在法律上，职能部门是政府的有机组成部分，也是独立的法人机关，依法承担属于自己职责范围内的事项。这些事项在宪法上都是授权给各级人民政府的，但为了各司其职、各负其责，法律又将各方面的职责赋予了各职能部门。行政法律体系中各种门类的单行法往往都规定县级以上人民政府职能部门作为法律的具体实施主体，这是政府与职能部门权力、责任分配的体现。除了法定事由必经法定程序，即使是作为领导机关的地方各级政府，也不得随意干预职能部门依法履行职责。可见，政府与其职能部门之间的关系，是由法律来调整的，二者既有机统一，又在各自职责范围内依法履行职责、承担义务。

（二）政府与职能部门的信息公开职责

前面述及了政府与其职能部门之间的职责关系，自然适用于履行信息公开职责。具体来说，各级政府对职能部门履行信息公开职责的情况负有监督、督促、指导的职责，各职能部门履行信息公开职责在根本意义上也是代表本级政府在履行职责，但在法律上政府与其职能部门的公开职责并不能混淆。政府在履行职责过程中制作、获取的信息，依法应当由政府履行公开职责的，即使与职能部门履行职责有关或直接由职能部门具体制作、获取，在当事人向政府申请公开时，政府也应当履行信息公开职责。如果是职能部门在履行自己所承担的职责过程中制作或获取的信息，自然职能部门应当履行相应的公开职责，而不能全部推卸到本级政府的公开职责上。当然，鉴于实践中政府与职能部门运行过程复杂，加之在很多职责方面存有交叉，有的政府信息可能是政府和其职能部门在履行职责过程中共同制作或获取的，则二者可能都负有公开职责。

具体到实践中，政府与其职能部门之间的信息公开职责交叉现象是很常见的。比如，在行政复议法律关系中，当地方各级政府作为行政复议机关的时候，各级政府法制工作机构往往作为行政复议的具体办理机构，履行受理、处理、作出决定和送达的职责，其中所制作或获取大量政府信息就不能说是法制工作机构而非政府的信息。还有，在国有土地房屋征收与补偿工作中所涉及信息公开职责主体方面，房屋征收决定和房屋补偿决定依法都由市、县人民政府作出，但具体都由政府房屋征收部门在具体办理，就如本案讨论的案例，存在信息公开职责主体确认问题，等等。

（三）对本案处理的分析

本案涉及区县政府与其具体职能部门之间信息公开主体确定问题。由于实践中区县政府与其职能部门之间的关系较为微妙，法律上的界定在现实中往往呈现出不完全一致的样态，以致二者在履行职责上存在模糊认识，甚至出现偏差。本案中，区政府之所以最后败诉，就是对于自己履行职责过程中获取的政府信息公开主体把握不准造成的。具体可以从以下几个方面分析：

1.关于申请公开事项的属性。这是办理任何一项政府信息公开申请都首先要甄别的问题。本案中，申请人的申请事项很明确，即公开采空棚户区房屋整体征收的征收申请、项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件。按照北京市人民政府《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第3条的规定，为了公共利益需要征收房屋的，由建设单位向建设项目所在地区县人民政府提出征收申请，并提交项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件。尽管法律、法规上没有确定区县政府履行这方面的职责，但市政府的文件给区县政府设定了接受申请并审查的职责，因而，在征收决定已作出的情况下，申请人作为被征收人，申请的信息属于区县政府履行职责过程中获取，并以一定形式记录、保存的信息，属于典型的政府信息，对此区县政府在作出信息公开答复时也不持异议。

2.关于公开义务主体问题。按照《政府信息公开条例》第17条的规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。本案中，依照《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》的规定，涉案政府信息属于建设单位向建设项目所在地区县政府提交的，因而不属于区县政府制作的政府信息，但区县政府作为从建设单位处获取政府信息的主体，即作为申请人所申请信息的保存机关，应当依法履行信息公开义务。虽然，实践中，法律、法规或有关规范性文件规定，向区县政府提交申请和材料，实际上往往由房屋征收的具体经办机构即房屋征收部门接收相关申请材料，但这种接受行为，实质上系区县政府委托其实施的行为，该行为的效果及于区县政府，信息公开义务主体不宜也不能因此发生转移。

当然，法律规定是抽象的，行政实践是丰富具体的。对于区县政府与其职能部门之间因存在职责交叉而出现的公开义务主体争议，也并非泾渭分明。如果法律、法规、规章明确规定了职能部门的职责，即使行政行为作出的最终名义是区县政府，职能部门仍应在职责范围内履行公开义务。如果没有法律、法规、规章的授权，职能部门实际上是受委托履行某项职责，在这种情况下，职能部门予以公开政府信息后，申请人再以同一事实和理由向区县政府申请公开同一政府信息的，则应当视为相关信息已经公开，申请人的信息获取权已经得到保障。