第五条　【航道管理体制】

国务院交通运输主管部门主管全国航道管理工作，并按照国务院的规定直接管理跨省、自治区、直辖市的重要干线航道和国际、国境河流航道等重要航道。

县级以上地方人民政府交通运输主管部门按照省、自治区、直辖市人民政府的规定主管所辖航道的管理工作。

国务院交通运输主管部门按照国务院规定设置的负责航道管理的机构和县级以上地方人民政府负责航道管理的部门或者机构(以下统称负责航道管理的部门)，承担本法规定的航道管理工作。

条文主旨

本条是关于我国航道管理体制的规定。

立法背景

负责航道管理的部门的执法主体资格问题，是实践中争议比较大的一个问题。本条规定是对负责航道管理的部门的授权性规定，与有关法律做了很好的衔接，更具可操作性。《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政处罚法》对行政许可和行政处罚的实施机关作了严格规定，只有行政机关或者法律法规授权的具有公共管理职能的组织，才能以自己的名义实施行政许可和行政处罚。由于目前广东、上海、江苏、浙江等12个省市通过地方人大制定航道管理条例，授权本地区各级交通主管部门设置的航道管理机构执法主体资格，在航道管理中发挥了十分重要的作用，本法的这一授权性规定，既适应我国航道管理实际情况，又结合了地方立法成果，也符合法治建设要求。

条文解读

一、明确了全国航道的主管部门及其直接管理的航道

(一)交通运输部主管全国航道管理工作

本条第一款中“国务院交通运输主管部门主管全国航道管理工作”是关于全国航道主管部门的规定，这里所称的国务院交通运输主管部门即中华人民共和国交通运输部。按照国务院办公厅2009年3月2日印发的《交通运输部主要职责内设机构和人员编制规定》(国办发〔2009〕18号)的规定，交通运输部承担着主管全国航道管理工作的职责，主要是编制航道发展规划、制定航道法规、政策和标准并监督实施，负责全国航道建设、养护、保护的行业管理。

(二)交通运输部直接管理重要干线航道和国际、国境河流航道等重要航道

本条第一款还规定，国务院交通运输主管部门按照国务院的规定直接管理跨省、自治区、直辖市的重要干线航道和国际、国境河流航道等重要航道。为什么国务院交通运输主管部门要管理重要干线航道?这是因为航道大都是跨区域的，如我国的黄金水道长江，沟通和连接长江流域七省二市，只有保持其高等级、标准化、网络化、畅通性、长距离、连续性的特点才能发挥水运的优势，这不仅需要各级政府的领导、协调，而且需要相对集中的管理模式。新中国建立以来的实践充分证明这种管理模式是有效的。

1.目前，交通运输部长江航务管理局作为交通运输部派出机构，行使云南水富至上海长江口2838公里长江干线航道行政管理主管部门职责，并设置了三个直属航道管理机构负责长江干线航道养护管理工作，下设6个区域航道局，80个基层航道(船闸)处。交通运输部珠江航务管理局是交通运输部在珠江水系的派出机构，对珠江内河航道行使规划、协调、监督、服务职责。

2.交通运输部航保中心负责沿海航道航标建设养护。交通运输部设立了北海、东海、南海三个航海保障中心，为部直属事业单位，主要承担辖区范围内航标建设养护、港口航道测量绘图、水上通信等技术支持和服务保障职责。

3.交通运输部直接负责国际和国境河流航道有关管理工作。国境国际河流航道指流经或分割一个或多个国家的河流。其中，国境河流一般具有“以河为界”的特征，大体上以河流的主航道中心线或左右岸划分两国边界，如黑龙江、鸭绿江等;国际河流一般具有“上下游关系”的特征，多指依次流经两个或多个国家的河流，如澜沧江—湄公河流经中、老、缅、泰、柬、越等6国。

我国通航国境河流主要包括中俄、中朝、中越、中缅等界河，分布于黑、蒙、吉、辽、滇、桂等省区，航道总里程约5300公里，其中中俄国境河流航道3577公里，占全国国境河流航道总里程的67. 5%;中朝国境河流航道869公里，占全国国境河流航道的16. 4%;中俄、中朝国境河流航道合计4446公里，约占全国的84%，是我国国境河流航道的主体。

国际河流航道主要位于澜沧江—湄公河国际河流上，在我国境内称为澜沧江，境外称为湄公河。根据中国、老挝、缅甸、泰国《商船通航协定》，澜沧江—湄公河国际通航河流航道里程为593公里，其中我国内河262公里、中缅国境河流31公里。

国际、国境河流航道集中承载着政治、国防、外交、交通、边境管理等诸多国家职能，事关国家航运权益，涉及领土领水主权等国家核心利益，适用双边或多边的国际公约、协定等，体现国家形象，战略意义重大，作为中央事权由国务院交通运输主管部门直接管理，有利于国家统筹对外事务，切实维护国家航运权益。本条第一款中明确了国际、国境河流航道管理属于中央事权，由国务院交通运输主管部门直接管理。

二、地方县级以上人民政府管理的航道按照省级人民政府规定实行分级管理体制

本条第二款规定，县级以上地方人民政府交通运输主管部门按照省、自治区、直辖市人民政府的规定主管所辖航道的管理工作。由于我国水资源分布的差异性大，航道分布很不均衡，县级以上地方政府的交通主管部门设置的航道管理机构情况复杂，不同地方的航道管理方式不尽相同，目前主要有以下几种模式:

1.省级交通运输主管部门设置省级航道专门管理机构管理全省航道。采用这种形式的有江苏、广东、黑龙江和吉林等地。

2.省级交通运输主管部门设置包括航道管理、船检、港口管理以及地方海事等职责的水运综合管理机构，实行“几块牌子，一套人马”。采用这种形式的有浙江、山东、安徽、四川、湖北和重庆等地。

3.由地方海事管理机构代为管理航道，如山西、青海、宁夏、新疆和西藏等地。

有的省份形成了省、市、县三级航道管理模式，但具体机构和分工又各有不同。例如，浙江省按照行政区划进行划分，由县级以上交通运输主管部门负责本行政区域内航道的管理工作，县级以上航道管理机构具体实施航道管理工作。湖南省水运管理局模式则有统有分，并未完全按照行政区划进行划分。湖南省水运管理局下设长沙、衡阳、益阳、常德四个直属航道管理局统一养护和管理湘江、资江、沅江和灃水等重要干线航道，其余航道再按行政区划由市县航道管理机构分别养护和管理。其中衡阳、岳阳、益阳、湘西等地由市级航道管理机构统一管理，其余地方又进一步区分市级管理的航道和县级管理的航道。

随着今后体制改革的深入，各地应当以航道法颁布实施为契机，加快推进航道管理体制改革，完善国家与地方航道管理机构的职责体系，逐步建立以中央和省级两级为主，相对集中的管理模式。

三、明确了负责航道管理的部门承担本法规定的航道管理工作

本条第三款规定，国务院交通运输主管部门按照国务院规定设置的负责航道管理的机构和县级以上地方人民政府负责航道管理的部门或者机构(以下统称负责航道管理的部门)，承担本法规定的航道管理工作。这一规定直接授予了负责航道管理的部门行政执法主体资格。负责航道管理的部门具体包括:

(一)负责航道管理的机构

由于航道管理工作的复杂性，以及航运资源的不均衡性，负责航道管理的机构在各地有一定差异。

1.航道管理机构

航运资源较为发达的地区一般都设立专门的航道管理机构，名称上并不统一，如交通运输部设立的“长江航务管理局”、“长江口航道管理局”和“珠江航务管理局”，在省一级有“航道局”、“航务管理局”和“港航管理局”等，在市、县一级有“航道局”、“航道管理站”、“航道分所”和“船闸管理所”等。

2.其他负责航道管理的机构

在一些航运资源较不发达的地区，没有设立专门的航道管理机构，相关航道的具体管理工作由地方海事局等代为承担。还有一些专门的航道管理工作由其他机构承担，如沿海航道的航标主要由交通运输部海事局及其下设的各个航标处管理。

(二)交通运输主管部门

在少数航运资源很不发达的地区，没有必要设立专门的负责航道管理的机构，有限的航道具体管理工作就直接由交通运输主管部门承担。这些交通运输主管部门一身两任，既主管航道工作，又承担航道的具体管理工作。