一、关于解决行政争议纳入立法目的问题

行政诉讼法实施近25年来，关于行政诉讼立法目的及其价值和功能的思考与争论从未停止。行政诉讼法是一部与国家法治发展水平、政府依法行政水平和社会公众对法治的认知程度密切相关的法律，其秉持的价值和目标必须与社会发展水平相适应，也理应回应国家和社会发展的需求。原行政诉讼法从三个维度确定立法目的，在20多年的行政诉讼实践中发挥了应有的作用和功能，但也逐步显现出一些与当前发展阶段、社会转型、权益保护等不相适应的地方。主要集中在以下两个方面:一是行政诉讼争议解决功能未能凸显。行政诉讼过于强调“民告官”意义上权力与权利的对话，忽视了诉讼制度最为本质的纠纷解决功能，程序宣示意义较为明显，而定分止争作用不甚明显，甚至存在程序空转情况。二是行政诉讼兼有维护和监督行政机关依法行使职权的双重功能，与行政权力较为强大的客观实际不符。

对于是否增加“解决行政争议”，在立法过程中不少人认为没有必要规定。主要理由是:第一，将解决行政争议作为行政诉讼法的宗旨，可能会加重人民法院的负担。目前，行政诉讼法的架构属于客观诉讼的架构，人民法院只负责行政行为的合法性审查，如果要求人民法院“有效化解争议”，人民法院除了承担行政行为合法性的审查职责外，还要承担化解纠纷的职责，可能超出人民法院的承受范围。第二，将解决行政争议作为行政诉讼宗旨，可能与人民法院对行政行为进行合法性审查的原则相悖。行政争议的范围远远不止行政行为合法性，还可能包括行政法律关系是否存在、行政行为是否有效成立等等。如果确立解决行政争议的宗旨，将可能导致条文之间的冲突和不协调。第三，行政争议的概念过于宽泛，在实践中不易把握。行政争议既可能理解为外部行政法律关系，也可能理解为内部行政关系。除了行政机关与相对人之间的争议属于行政争议之外，行政机关之间的争议是否属于行政争议?是否也要纳入行政诉讼受案范围，存在理论上的困难。

但最终立法机关仍然明确规定了“解决行政争议”。主要是基于以下理由:

第一，构建和谐社会要求必须以解决行政争议为行政诉讼的基本功能。修订前的行政诉讼法是一个比较典型的客观法的架构。法院对行政行为的合法性进行事后评价，这种评价是一种事后的、静态的评价，具有不彻底性和滞后性。只有针对争议，特别是针对原告的诉讼请求，才能彻底化解行政争议。

第二，解决行政争议与其他立法宗旨相辅相成。人民法院只有解决了双方争议的事项，才可能达到保护公民权益和监督行政机关依法行政的目的。例如，解决行政争议的立法宗旨可以为“保护公民权益”立法宗旨提供进一步的制度支持。目前，我国行政权力的强大是不争的事实，无论从可能性还是现实性上，行政侵权都是不可避免甚至大量存在的，公民权利得不到保护的现象普遍存在。这一现实情况决定了行政诉讼法必须以救济权利为首要目的。解决行政争议重在化解争议，必然需要关注公民实际诉讼请求，也就必然起到保障公民合法权益的作用。

第三，大量的行政案件虽然涉及行政行为的合法性，但是公民、法人或者其他组织更关注其合法权益、切身利益能否得到司法保护。例如，以工伤认定行政案件为例，原告提起诉讼的目的是为了获得工伤补偿金，而根据修订前的行政诉讼法，法院可以作出的判决只有维持、撤销或者重作等判决。法院判决生效后，原告仍不能实现其获得补偿的目的，还需要复杂的工伤等级评定、劳动仲裁甚至民事诉讼、执行等程序才能实现其最终目的。明确规定行政诉讼化解行政争议的目的，有利于人民法院根据原告的诉讼请求，实质性化解行政纠纷。

第四，有利于化解行政诉讼中的民事争议。民事诉讼是以化解纠纷为主要目的的，行政诉讼脱胎于民事诉讼，它通过保护公民合法权益和监督行政机关依法行政之间实现有效平衡来解决行政争议，属于解决纠纷的方式。基于这一考虑，本法在第六十条规定了有限调解规则，即人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。第六十一条规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

第五，为构建诉讼类型制度留有充分的空间。修订前的行政诉讼法更多强调人民法院对行政行为合法性的审查。主要体现的是撤销诉讼和部分给付诉讼的特点。健全的行政诉讼制度除了形成诉讼(包括撤销诉讼和变更诉讼)和给付诉讼之外，还有确认诉讼(包括一般确认诉讼和继续确认诉讼)，行政争议的外延能够容纳所有的诉讼类型，为完善行政诉讼制度留下足够空间。

第六，有利于对经过行政复议案件的监督。对于经过复议维持的案件，法院不仅要对复议机关作出维持的行政行为进行审查，也要对原行政行为进行审查。只有对复议行为和原行政行为进行全面审查，才能真正化解行政纠纷。本法第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。

第七，从域外的规定来看，解决行政争议是行政诉讼的根本宗旨。例如，德国行政法院法第四十条第一款规定，在联邦法律没有明确规定由其他法院管辖的情况下，所有非宪法的“公法争议”由行政法院管辖。州法律也可以规定州法适用范围内的“公法争议”由其他法院管辖。我国台湾地区的“行政诉讼法”第二条规定，“公法上之争议”，除法律另有规定外，得依本法提起行政诉讼。