2.1　户籍变更政策

本节主要介绍居民户籍变更的几种方式。公民的户籍不因其居住地的变更而自动变更，而是只有办理了户籍迁移的正式手续才能变更（Fleisher and Wang，2004）。鉴于户籍有两个分类的维度，本节将分别介绍户籍属性的变更和户口所在地的变更。

1.户籍属性的变更

随着户籍制度改革的推进，户籍属性渐渐失去了其原有的身份界定功能。12个省、自治区、直辖市相继取消了行政区域内的农业户口和非农业户口的属性划分，这些地方的公民具有统一的居民户口。

其他省份虽然没有取消农业户口和非农业户口的划分，但是公民获得非农业户口较以往也越来越容易了。公民可以通过在城市就业、购房或接受高等教育等途径来实现户口“农转非”（Chan and Buckingham，2008）。总的来说，2000年以来的户籍制度改革大大降低了户籍属性变更的难度。

从理论上来讲，户籍属性的变更还有另一种情况，即非农业户口转为农业户口，但是这种情况是极少的。原因有两点：一是在很多地方这种变更是不允许的（彭小辉，史清华，朱喜，2013）；二是尽管政府出台了很多惠农政策，城市工作的高收入水平和已经习惯的城市生活节奏让大多数城市人口不愿意从事农业劳动，继而不愿意“非转农”。因此，很少会有非农业户口转为农业户口的情况出现。

2.户口所在地的变更

各地的户口所在地变更政策大不相同。20世纪80年代以来，中国逐步推进财政分权和行政分权，地方政府对辖区内的社会经济事务具有高度的自主权，其中包括户籍管理。大多数地方政府可以自主制定当地的户籍准入条件和年度户籍新增人口数（Wang，2005）。

全国没有对户口所在地变更的统一规定，下面将分两种情况来讨论全国户口所在地的变更政策：一种情况是“户籍开放型”城市，主要包括人口少于50万的中小型城市，这些城市的户籍政策相对宽松，户口迁入比较容易；另一种情况是“户籍控制型”城市，主要是国内的大城市，包括北京、上海、广州等，这些城市控制人口规模，户口迁入比较困难。

1997年以来，“户籍开放型”的中小城市陆续实行了一系列措施来降低户口迁入的难度（Chan，2009）。例如，在一些地方政府的规定里，只要公民在本地有收入稳定的工作或住房，或者具备一定的职业技能，就可以将户口迁入当地（Chan and Buckingham，2008）。不过，尽管政府采取了这样的激励措施，选择迁居中小城市的人数还是不多，这主要是因为中小城市在提供就业机会、公共服务和社会福利等方面相对薄弱。

与此相反，“户籍控制型”的大城市因为拥有更多的就业机会和政府福利而吸引了很多人，但是政府却制定了苛刻的户籍准入条件。比如在北京、上海、广州、深圳、南京等人口密集城市，市政府制定的户籍政策只允许富豪（比如购买得起顶级豪宅的百万富翁或者巨额投资者）、高等学历者（如硕士以上学历）或者国有企业、大型私企的职员等优秀人才将户口迁入当地。

广东省的户籍制度改革采用了积分制入户政策，学历、技能、参保情况、做义工、献血等都可以积分，累计达到足够积分就可以申请落户当地。2010年6月，广东省人民政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》，并在中山市率先试点，后在全省范围内普及。目前国内很多大城市（包括广州、上海、天津等）都借鉴了这种积分制的入户政策。

然而“积分制”并不等于“准入制”，在这些实施积分制的大城市中，获得户口指标不仅要获得合格的积分，还要受户口配额的限制。积分的获得可以通过个人努力达到各项标准，但是户口配额限制了可以入户的总人数（Zhang，2012）。对所有达到落户资格的申请者，要按照多个维度的指标进行评价打分，然后通过总积分从高到低排序确定谁能落户。一旦年度指标完成了，即使达到了申请入户的基本资格，仍然不能获批落户。

在实际情况中，大城市每年的户口配额只能解决外来人口落户难题的冰山一角。2010年是广州开始推行积分制的第一年，户口指标仅有3000个，但是外来人口却有7000000人。深圳的外来人口有10000000人，但是每年的户口指标只有4600个。在这些地方，户口的供需严重不平衡，只有极少数的外来人口能够成功落户。

可以说，在“户籍控制型”的大城市，现行的户籍政策只能满足高收入人群和高学历人群的落户需求，大多数外来人口都与当地户口无缘。例如，对一个来到北京从事打字工作的普通人来说，他无论在北京工作多长时间，按照现行的户籍制度都不可能获得北京户口。

综上所述，尽管中国的户籍制度改革逐步放宽了对人口流动的限制，但是并没有真正打破这种户籍隔离的格局。大量的农民工涌入到大城市中生活和工作，但是却很难落户，他们的户口仍然在原所在地，仍然是农业户口。