三、两轮扩内需的效果为何不同

中国政府1998—2001年为应对1998年东南亚金融危机而实施的刺激计划没有造成严重的产能过剩,而2008—2010年实施的扩张计划却造成了严重的产能过剩。为什么这两轮刺激计划的效果大不相同?

1998年的扩张计划和2008年的扩张计划的总基调是相同的,这就是通过扩大政府支出(投资)来扩大内需,托举经济增长,制止经济下滑,稳定经济和社会。

虽然1998年的扩张计划和2008年的扩张计划的“政策包”的内容有所不同,但是政策组合的主菜单是相近的:主要是通过扩大基础设施投资来扩张总需求。1998—2004年,财政部共发行9 100亿元长期建设国债,到2004年年末, 7年累计实际安排国债项目资金8 643亿元,其支出结构如图2 7所示。

由图27可以算出,在8 643亿元投资支出中,交通通信基础设施建设和城市基础设施建设合计占35%,如果把农林水利和生态建设以及农网改造也看做基础设施建设,那么这四项支出总计占73%,与2008年的扩张计划(见图22)相比, 1998年的这一轮扩张计划用于基础设施建设的支出的比例高得多。

据财政部统计, 1998—2004年这七年间,通过中央财政增发长期建设国债9 100亿元,拉动地方政府配套资金、银行信贷资金和企业自有资金的投资,形成了约四万亿元的全社会投资规模,到2004年年底累计完成投资三万多亿元。^[8]这比2008年四万亿元扩张计划所拉动的社会投资规模小得多。据估计, 2008—2010年的四万亿元扩张计划拉动的社会投资规模累计在20万亿元上下。

这两轮强刺激的经济后果之所以不同主要是由于经济环境不同和改革的力度不同。

实施第一轮强刺激时,中国以铁路、公路和机场为代表的基础设施数量少而且落后,远不能满足经济和社会快速发展的需要。1997年全国铁路营业里程为6.6万公里,铁路电气化里程只有1.2万公里,公路里程为122. 64万公里,高速公路里程只有0. 48万公里。中国的汽车产业(特别是小汽车生产) 20世纪90年代才开始大规模发展。1997年全国民用汽车和私人汽车拥有量分别是1 219. 09万辆和358. 36万辆。房地产市场化开发于20世纪90年代末才刚刚起步。“铁(路)、公(路)、机(场)”、汽车和房地产这些行业的发展直接拉动了钢铁、水泥、玻璃、煤炭、建材等相关行业的发展,所以当时政府扩大投资不但有很大的空间和潜力,而且投资效果也很好;再加上中国在2001年正式成为WTO成员,外需获得了迅猛增长,钢铁、水泥、玻璃、煤炭、建材的产能增长和其他工业品的产能增长可以由外需的大幅度增长来支撑,从而使得投资和外需这两驾马车成为支撑中国经济高增长的主要力量。

但是到2008年实施第二轮强刺激时,经济环境已经由“河东”变成“河西”了:一方面,中国经济在2005年前后已经出现了明显的结构性失衡和产能过剩;另一方面,虽然一些基础设施人均拥有量还不高,但是以“铁、公、机”为代表的基础设施可投资的空间大大缩小了。2007年全国铁路营业里程已达7. 8万公里,铁路电气化里程已有2. 4万公里,公路里程已达358.37万公里,高速公路里程已达5. 39万公里。而且中国已经成为汽车生产和消费大国, 2007年全国民用汽车和私人汽车拥有量分别达到4 358.36万辆和2 876.22万辆。房地产市场则出现了大量泡沫, 2007年全国住宅商品房销售面积已达70 135. 88万平方米。这就大大挤压了钢铁、水泥、玻璃、煤炭、建材等相关行业的发展空间,再加上国际金融危机的爆发使得我们不得不减少对外需的依赖,拉动经济增长的两驾主要马车(投资和外需)现在只剩投资这一驾了。同时,由于没有适度的技术进步速度做支撑,通过积极的财政政策大规模扩大投资,虽然也能够在短期内使经济增长止跌回升,但是随着“三驾马车”减速,很快就出现了产能过剩,总需求-总供给结构性失衡进一步加剧。

1998年那一轮扩张计划的效果比较好与当时实施的住房、教育和医疗三大市场化改革也有很大关系。停止福利分房,推行住房货币化改革,直接催生了一个新产业或新市场,这就是红火了20年的房地产业或房地产市场。房地产业和汽车业成为支撑20世纪90年代末到2010年中国经济高增长的两大支柱产业。虽然对1999年开始的高校扩招、大学收费和推行教育产业化存在一些争议,但是教育和医疗改革扩大了内需是不争的事实。

尽管2000年美国互联网泡沫破灭,但是互联网和IT当时在中国的发展正方兴未艾,互联网和IT是助推中国经济1998—2004年高增长的两大新产业力量。

2001年中国正式成为WTO成员,加入WTO为中国产品打开了广阔的国际市场,一方面使中国政府扩大投资形成的生产能力有了更大的市场需求做支撑,另一方面又拉动了中国的投资增加和供给增加。2000年中国出口和净出口分别为20 634. 4亿元和1 995. 6亿元,分别占当年GDP的20. 6%和2. 0%。2003—2008年中国出口每年以万亿元的规模增长,分别突破3万亿元(36 287.9万亿元)、4万亿元(49 103. 3万亿元)、6万亿元(62 648. 1万亿元)、7万亿元(77 597. 2万亿元)、9万亿元(93 627.1万亿元) 和10万亿元(100 394. 94万亿元)(见图28),分别占当年GDP 的26.4%、30.3%、33. 4%、35. 4%、34.6%和31.4%;净出口2005年突破8 000亿元,达到8 374. 4亿元, 2007年突破2万亿元,达到20 330. 2亿元,占当年GDP的9. 3%。加入WTO以后,一直到2008年,净出口对中国GDP增长的贡献率总体是不断提高的(见图29)。数据说明,加入WTO是中国第一轮扩张计划获得成功的主要国际方面的原因。

但是2008年的扩张计划却没有这么幸运,既没有了住房和医疗改革的机遇,也没有了汽车、IT和互联网大发展的机遇。这一轮扩张不但不能像2001年那样通过加入WTO扩大国际市场,反

而遭遇国际金融危机和贸易保护主义盛行带来的外需萎缩,外需(净出口)对中国GDP增长的贡献率和拉动已经大不如前(见图29)。特别是,在2008年开始的这一轮扩张中,我们出台和实施的制度改革措施并不多,力度也不大。