一、客观看待“四万亿元”

把产能过剩完全归咎于中国政府2008年第四季度开始实施的四万亿元扩张计划似乎是一种简单的做法,但不完全合乎实际。事实上,早在2005年前后,中国经济中就出现了大面积的严重的产能过剩。

《中国经济周刊》2006年5月8日发表了武在平和祝剑锋合写的题为“中国十三大行业产能过剩突出,产能利用率很低”的文章,该文披露中国十三大行业产能过剩情况如下:

(1)钢铁行业。2005年总产能4. 7亿吨,只生产了3.7亿吨,产能过剩1亿吨。目前还有在建产能7 000万吨,拟建产能8 000万吨。

(2)电解铝行业。2005年电解铝行业总产能1 030万吨,内需只有602万吨,外需为102万吨,闲置产能达326万吨。此外还有11个在建项目、14个拟建项目。

(3)铁合金行业。到2005年9月底产能达2 213万吨,在建、拟建项目投产后,总产能将达到2 497万吨,然而2005年内需仅1 200万吨,开工率只有40%。

(4)焦炭行业。2005年全国焦炭产量2. 43亿吨,内需和外需共计2. 32亿吨,产能超出需求0. 11亿吨。此外全国还有新建和扩建项目240个,焦炉390座,生产能力将增加1亿吨左右。

(5)电石行业。2005年全国电石产量1 042. 6万吨,国内电石生产厂家生产装置平均开工率维持在60%左右。此外在建、拟建项目还有1 200万吨到2 200万吨产能。

(6)汽车行业。2005年汽车产量近800万辆,而销量只有570万辆,目前已过剩两百多万辆。如果不对投资进行限制,那么“十一五”期末汽车产能可达2 000万辆,比实际需求高出一倍多。

(7)铜冶炼行业。到2005年年底建设总能力达205万吨,是2004年年底的1. 3倍。预计到2007年年底,产能将达370万吨,远远超过全国铜精矿保障能力和国际市场可能提供的铜精矿量。如果不及时加强宏观调控,那么铜冶炼行业就会步电解铝行业的后尘。

(8)水泥行业。2005年水泥产能12. 87亿吨,产量10. 38亿吨,剩余产能2. 49亿吨。

(9)纺织行业。在商务部监测的84种纺织品服装中, 86. 9%的商品供过于求。到2005年年底,纺织综合加工能力过剩15%~ 20%。

(10)电力行业。2005年年底全国发电装机容量达5. 1亿千瓦。在建项目装机容量为2亿千瓦左右。预计到2006年年底,总装机容量将达近6亿千瓦,部分地区将出现电力富余; 2007年年底装机容量将富余10%。

(11)煤炭行业。2005年原煤产量达到21. 9亿吨,已经接近预计的2010年中国煤炭消费22亿吨的目标。此外,在建产能还有4亿吨。

(12)集装箱行业。目前干货集装箱产能已达450万TEU(20英尺标准箱),而全年需求量仅为240万TEU,供求比例高达2∶1。预计2007年干货集装箱产能将达到580万TEU,产能过剩更加严重。

(13)手机行业。2005年中国手机产能已达到5亿多部,国内市场一年的容量只有7 000万至8 000万部,而且很难再有大幅的增长。

国务院早在2006年3月12日就发出《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》(国发〔2006〕11号),要求国务院相关部委和地方政府加快产能过剩行业结构调整。该通知强调指出:“当前,部分行业盲目投资、低水平扩张导致生产能力过剩,已经成为经济运行的一个突出问题,如果不抓紧解决,将会进一步加剧产业结构不合理的矛盾,影响经济持续快速协调健康发展。”

该通知对当时的产能过剩和经济结构失衡所做的判断是:钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车等行业产能已经出现明显过剩;水泥、煤炭、电力、纺织等行业目前虽然产需基本平衡,但在建规模很大,也存在潜在的产能过剩问题。在这种情况下,一些地方和企业仍在这些领域继续上新的项目,生产能力大于需求的矛盾将进一步加剧。还应看到,这些行业不但在总量上过剩,而且在企业组织结构、行业技术结构、产品结构上的不合理问题也很严重。目前,部分行业产能过剩的不良后果已经显现,产品价格下跌,库存上升,企业利润增幅下降,亏损增加。如果任其发展下去,那么资源环境约束的矛盾就会更加突出,结构不协调的问题就会更加严重,企业关闭破产和职工失业就会显著增加,因此必须下决心抓紧解决。

基于这些判断,国务院在该通知中提出了推进产能过剩行业结构调整的八项重点措施:“切实防止固定资产投资反弹”“严格控制新上项目”“淘汰落后生产能力”“推进技术改造”“促进兼并重组”“加强信贷、土地、建设、环保、安全等政策与产业政策的协调配合”“深化行政管理和投资体制、价格形成和市场退出机制等方面的改革”“健全行业信息发布制度”。

可见,产能过剩是先于四万亿元扩张计划出现的。

那么,今天我们如何看待四万亿元扩张计划呢?它对目前的供给过剩应当承担什么样的责任呢?

四万亿元扩张计划当时是一种应急举措,是一个拯救计划,其目的是通过强力扩张内需来拯救经济增长和就业,稳定经济,稳定社会。

从当时的经济走势来看,出台四万亿元扩张计划是必要的。

美国次贷危机和随后的国际金融危机首先冲击的是中国的出口,使中国经济中的外需增速急剧下降,并且很快跌落成负增长。2008年11月以前中国出口总值同比月度增长率一直是两位数, 9月和10月分别为21. 5%和19.2%,但是11月的出口增速急剧下降到- 2.2%,此后出口负增长保持了13个月,一直到2009年11月,其中, 2009年5月的出口增速大幅下跌到-26.4%(见图21)。2009年中国出口总额和净出口分别比2008年减少了18 365. 25亿元和7 457. 09亿元,分别占2009年中国GDP的5. 26%和2. 14%。2009年中国出口减少的数额比当年上海市和甘肃省的GDP总和还要多!^[7]这些不能出口到国际市场的货物不得不退回到国内市场待销,从而极大地加剧了中国国内市场的生产过剩和总供求失衡。

生产过剩的直接结果是经济增速下降,因为过剩的产品实现不了其价值,以利润为目标的企业做出的理性反应是减少甚至停止过剩产品的生产。中国GDP同比增长率从2007年第二季度的15%的高位一路下滑,下降到2009年第一季度的6. 4%,这是1992年中国开始季度GDP核算以来的最低增速;第二产业增加值增长率2007年第二季度为15. 6%, 2009年第一季度下降到5. 8%,工业增加值增长率由2007年第二季度的16%下降到2009年第一季度的4.6%。

随着经济增速不断下降,失业人口在不断增加。中国社会科学院于2008年12月16日发布的《社会蓝皮书》提供的数据是,中国城镇失业率已经攀升到9.4%。尽管国务院要求国有企业不得裁员,但是按照中国国家统计局的数据, 2009年中国失业人数还是首次突破了900万人,达到921万人,比上一年净增加35万人。这些数据清楚地表明了当时中国经济形势的严峻性和紧迫性。不难推测,如果中国政府不实施救市措施,那么经济增速还将进一步下降,失业人数还将进一步增加,由此不但会造成更多的资源闲置和产能过剩,而且可能引发社会动荡等一系列政治社会问题。

从四万亿元政府投资最初的计划安排来看,它重点是用于重大基础设施建设、2008年中国南方大洪水灾害后的恢复重建和民生工程建设,这三大项就占了四万亿元的81. 75%,而不是直接投向我们今天所说的产能严重过剩的行业(见表2 1)。

四万亿元投资后来在实际执行过程中进行了结构调整,其实际支出结构如图22所示。

不难看出,四万亿元投资没有直接投向产能过剩行业。时任国家发改委主任张平在全国人大十一届三次会议2010年3月6日上午举行的记者会上甚至说:四万亿元投资没有一分钱进入“两高一资”(高耗能、高污染和资源性)产能过剩的行业,也没有一分钱进入房地产购买土地这一类的投资。

那么,四万亿元投资和后来的产能过剩有没有关系呢?四万亿元投资有没有问题呢?笔者对这两个问题的回答都是肯定的。

为了应对国际金融危机对中国经济的冲击,中国政府的措施不仅仅是增加政府投资四万亿元,还推出了一个“政策包”,四万亿元只是其中的一项内容。四万亿元投资扩张计划以及2009年中国政府出台的扩大内需的十条规划和十大产业振兴规划,加上宽松的财政政策和货币政策,共同构成了中国政府应对国际金融危机冲击,保增长、扩内需、调结构、促发展的政策组合。当时增加四万亿元政府投资支出的主要目的是扩大内需和产业振兴。因此,四万亿元投资的效果应当和扩大内需的十条规划、十大产业振兴规划的实施效果结合在一起分析。

扩大内需的十条规划的内容包括:(1)加快建设保障性安居工程。(2)加快农村基础设施建设。(3)加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设。(4)加快医疗卫生、文化教育事业发展。(5)加强生态环境建设。(6)加快自主创新和结构调整。(7)加快地震灾区灾后重建各项工作。(8)提高城乡居民收入。(9)在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革,鼓励企业进行技术改造,减轻企业负担1 200亿元。(10)加大金融对经济增长的支持力度。

这十条规划的内容及其扩大投资与产能过剩确实没有直接关系,而且其中的大多数内容今天还是需要大力推进的。但是,我们进一步分析发现,在这十大规划中,第一、二、三、七条规划的内容及其投资会直接拉动钢铁、水泥、玻璃、煤炭等行业的投资和生产规模扩大,修建铁路、公路、机场、水利工程和房屋必然需要大量的钢铁、水泥、玻璃,而这些行业早在2005年前后就已经产能过剩了。并且,这些行业的生产规模的扩大又进一步拉动了相关产业的扩张,例如,钢铁行业的扩张必然进一步拉动电力和煤炭行业的扩张,这就可能形成产能过剩的传递效应和累积效应。以钢铁和电力为例,在国际金融危机冲击下,中国钢铁产量在2008年9月至2009年1月出现负增长,在四万亿元扩张计划出台以后迅速反弹,并远远超过2008年国际金融危机之前的增长速度,而钢铁产量提速又带动了电力增长率的持续攀升(见图2 3)。

十大产业振兴规划是指对钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造业、电子信息和物流业十个重点产业进行调整,促进其振兴和发展。

不难看出,这十大产业中有六个产业就是目前产能严重过剩的行业。

十大产业振兴规划的初衷并不是要单纯地扩大这些产业的规模和提高其生产能力,而是要把扩大内需、振兴产业和科技支撑结合起来,提高这些产业的科技含量和竞争力,做强做优这些产业。例如, 2009年2月14日国务院常务会议在审议钢铁产业调整振兴规划时强调,要严格控制钢铁总量,淘汰落实产能,不得再上单纯扩大产能的钢铁项目。

但是,在政策执行过程中,中央政府的意图并没有得到很好的贯彻落实,产业振兴规划变成了生产规模扩张行动,因为数量扩张远比结构优化和质量提升容易做到,数量扩张省力气、省成本,并且数量扩张见效快。当时为了扩大内需而出台的一些配套政策措施也助长了地方政府和企业提高生产能力的行为。例如,为了扩大出口,当时企业界和沿海地区地方政府呼吁通过增加出口退税、降低或取消出口关税的办法来增加企业收入,减轻企业负担。国务院后来采纳了这些建议:以钢铁行业为例,国务院决定自2008年12月1日起,取消67个税号的钢材出口关税,包括所有热轧板卷、热轧中厚板、大型型材(包括大型H型钢)、大部分钢丝、所有焊管、有关税的合金钢板、合金钢窄带、合金钢条杆等,以促进这些产品出口。为了促进机电产品出口,国务院决定自2009年1月1日起提高部分技术含量和附加值高的机电产品的出口退税率,其中摩托车、缝纫机等产品的出口退税率分别由11%、13%提高到14%、14%。出口退税刺激了这些产品的出口,给这些出口产品的生产企业提供了错误的市场信号,于是这些企业便在生产和投资上“大干快上”。

从国际金融危机后的中国经济形势来看,中国政府出台扩大内需的政策组合是必要的,其本意是好的,对于稳定就业、稳定经济增长、稳定信心和稳定社会是发挥了积极作用的。但是,这个政策组合又事实上加重或者恶化了本已存在的产能过剩,加剧了本已存在的总供求结构失衡。其中的原因现在不难梳理出来:

(1)扩张政策导致了内需扩大,客观上为企业扩大生产提供了市场,从而刺激了企业扩大投资,提高生产能力。

(2)中央政府的扩张计划引发各地政府加速扩张。2008年11 月21日新华网一篇报道的题目是“中央4万亿经济刺激计划引发各地政府全力冲刺”。这篇报道说,“刚刚过去的十天里,为了挤上‘四万亿’这趟车,中国的各个地方政府都在挑灯夜战”,“跑部(委)进京”。“(国家)发改委大楼所在的三里河,所有宾馆都已客满。”各地方政府都抱着同一种心态:四万亿元是一锅香喷喷的大锅饭,捞到自己碗里就是自己的,于是大家都想快捞多捞。在国务院公布四万亿元扩张计划的第二天,河南省一位副省长就带领了一个由从省发改委、建设厅、国土局、环保局等各部门抽调的人员组成的小组,前往北京,住进了距离国家发改委10分钟路程的国宏宾馆。并且河南省在国务院四万亿元扩张计划公布后第二天就发文要求各部门各市县上报材料到省发改委,只给了三天时间,郑州市发改委一位处长抱怨时间太紧张,“要逼死人”。安徽省发改委主任带着一队人马和200多个项目来到北京,加上此前的申报,共申报了446个项目,需要投资347亿元。当时的安徽省委书记2008年11月13日在《我省争取国家项目和资金最新进展情况》上批示“很好,加大力度,加紧工作,力争多一些支持”。这个批示说出了当时各地政府的共同心声。新华社的这篇报道估计,“就目前各地已公布的数据看,全国各省直辖市自治区已公布的固定资产投资总额已逾10万亿元,远远超出国务院所设想的拉动地方和社会投资规模达到4万亿元的目标”。

(3)四万亿元投资出台过急过快,项目集中审批、突击审批,必然造成其合理性、科学性降低,不可避免地会出现一些重复建设和“打水漂”的项目。2008年11月5日国务院常务会议要求,“扩大投资出手要快,出拳要重”,“加大支持力度,加快工程进度,同时抓紧启动一批新的建设项目”,虽然这次会议也强调“措施要准,工作要实”,“要突出重点,认真选择,加强管理,提高质量和效益”,但是最终还是“急办”“快上”占了主流。俗话说“一快三分假”,突击审批、快速上马的项目难免有打马虎眼的,有弄虚作假的,有以次充好的。2009年上半年笔者在中国东部某省做关于美国次贷危机的原因和影响的讲座时,一个地级市的领导自豪地告诉我,他们市的一个水库建设项目近五年获得了三次国家项目资金资助,也就是建一个水库共花了建三个水库的钱。另一个例子是,据中央电视台焦点访谈节目报道,西北某省一个现代农业种植项目在四万亿元项目审批过程中获得政府投资5 000万元,建成后却因为缺水而废弃。

(4)四万亿元投资项目间接拉动的上游和下游产业的生产规模扩张是政府扩张计划制订者没有

充分预期到的。

(5)投资增加有二重效应,既会扩大本期的总需求,也会增加未来的总供给(产能)。投资增加会通过乘数效应成倍扩大本期总需求,这是投资的短期效应;但是投资增加又会增加资本形成(厂房、设备和生产线),增加资本存量,从而增加未来的生产能力,而且这些生产能力在资本存量生命周期内都将持续存在,这是投资的长期效应。四万亿元投资扩张计划带来的产能大规模增加这种长期效应是这个计划的制订者和实施者估计不足的。