三、就业救助的国际经验[9]

（一）美国的就业救助制度

美国早在1935年出台《社会保障法》进而建立社会保障制度之时，便对失业保险政策进行了规定。美国的就业救助与失业保险相关联，由劳工部统一管理。在美国有些州，只有当被覆盖的失业工人用尽了联邦和州政府社会救助项目赋予的救助权利，并且参加了培训项目后，才能收到由州政府支付的失业救助金[10]。此外，美国还规定了国家或州处在特殊时期时对失业者的一系列救助政策，例如失业保险延长救济金（unemployment insurance extended benefit）、灾难失业救助（disaster unemployment assistance）以及贸易再调整津贴（trade re-adjustment allowances）。失业保险延长救助是指当一个州处在高失业率情况下，且失业者已超出失业保险的待遇领取期限时，政府为失业者提供的延长性失业救助。失业保险延长救助的期限最长为13周，救助金额与失业保险待遇相同。一些州还在失业率极高的情况下，自愿为失业者提供7至20周不等的延长性救助[11]。灾难失业救助是指当企业雇员或自雇人员由于重大灾害而失业或中断就业，且其不符合领取失业保险条件时为其提供的救助。灾难失业救助的期限为26周，救助金额不少于发生灾难州平均补助金的50%[12]。当失业者已超出失业保险待遇的领取期限，且该种失业经劳工部认定为国外进口所致时，失业者可申领贸易再调整津贴。需要指出的是，贸易再调整津贴不仅适用于由于国外进口而导致失业的劳动者，也适用于由于同样原因而工作时间减少的劳动者。该津贴主要为职业培训、异地求职以及安排劳动者赴工作岗位充沛地区等提供经济支持[13]。

20世纪60年代后期，美国的福利机构开始推行从福利到工作项目，鼓励越来越多的福利领取者去就业。无论是过去的抚养未成年儿童的家庭救助，还是现在的贫困家庭临时救助，从福利到工作项目在联邦救助项目中长期扮演着重要角色[14]。强制性的从福利到工作项目在1996年的福利改革以后逐步扩张，很多从福利到工作项目以工作福利（workfare）的形式，要求公共救助的接受者去工作而不是领取福利津贴[15]。总体来看，美国的就业救助制度更多地被贫困家庭临时救助制度涵盖。

（二）英国的就业救助制度

随着《贝弗里奇报告》（Beveridge Report）的发表，20世纪50年代英国开始了从选择性福利向制度性福利的过渡，并率先宣布成为福利国家。福利国家的建立有三个重要意义：一是福利国家把工作看成是付酬劳动，并且以充分就业的可能性这种信念为依据；二是福利国家促进了全国统一，福利是一条加强国家与国民之间联系的途径；三是福利国家强调应对自然的生命历程过程中出现的风险[16]。20世纪90年代，吉登斯（A.Giddens）提出“第三条道路”理论，社会投资型国家（social investment state）概念逐渐取代了福利国家（welfare state）概念，成为流行欧洲甚至全球的社会思潮。受此影响，强调劳动力市场的人力资本投资，强调工作福利，强调以教育、培训为措施的积极性福利，逐渐成为英国福利制度转向的重要方面。

英国就业救助制度的法律依据是1911年颁布的《国民保险法》以及1955年颁布的《求职人员法》。英国的就业救助措施主要是发放失业求职救助金（job seeker's allowance），主要针对企业雇员及自雇人员，资金来源为政府。英国的就业救助由就业中心和就业及养老金事务部（Department for Work and Pensions）管理。获得求职救助金的失业者需满足以下三个条件：第一，失业者需要到有关部门登记失业，并签订《失业求职同意书》；第二，不符合申领失业求职津贴的条件；第三，通过家计调查。在待遇水平上，失业求职救助金与年龄挂钩，并考虑失业者的家庭收入、家庭人口结构等因素。2014年4月以后，满足求职救助金申领要求的未婚失业者每周可领取57.35~72.4英镑。在待遇期限上，失业者在经过3天的等待期后，最多可获得26周的失业求职救助金。此外，英国还设立了求职者过渡金（jobseeker's transitional payment）以及单亲家庭救助金（one-parent family payment），以帮助失业者走出失业期的生活困境。此外，失业者还可以领取针对全体英国居民的普遍福利金（universal credit）。有关普遍福利金上限的规定是：处于劳动年龄（16—65岁）的单身劳动者或者子女没有在身边生活的单亲父亲/母亲，每周最多可领取350英镑；一对夫妇或者子女在身边生活的单亲父亲/母亲，每周可以领取500英镑[17]。

（三）法国的就业救助制度

法国是世界上最早建立失业保险制度的国家。与之相关的第一部法律于1905年颁布，此后于1958年、1973年、1984年、1988年、2009年对其进行了多次修改和补充。

法国就业、社会团结和住房部（Ministry of Employment，Social Cohesion，and Housing）管理就业救助工作，由就业中心（Employment Center）发放失业救助金。法国的就业救助主要包括特殊团结津贴（specific solidarity allowance）、临时等待期救助金（temporary waiting period allowance）、团结临时救助金（solidarity transitory allowance）以及积极团结收入（active solidarity income），其资金全部来自政府。在领取条件上，失业者需满足以下三个条件：第一，居住在法国并长期失业；第二，不满足领取失业保险金的条件或已经超过失业保险的待遇期限；第三，通过家计调查。在待遇水平上，失业者所领取的失业救助金额与其家庭结构和家庭收入有关。单身失业者且家庭月收入在644.40~1127.70欧元之间时，可通过申领失业救助金使家庭月收入达到1127.70欧元；已婚失业者且夫妻二人月收入在1288.80~1772.10欧元之间时，可通过申领失业救助金使家庭月收入达到1772.10欧元。在待遇期限上，失业救助的基础待遇期限为6个月，当失业者领取6个月后仍满足失业救助金领取条件时，可继续申领[18]。

（四）德国的就业救助制度

德国目前的失业保险制度主要基于1927年颁布的《就业服务和失业保险法》（Employment Service and Unemployment Insurance）、1969年颁布的《就业促进法》（Employment Promotion）以及2011年颁布的《基本失业津贴法》（Basic Unemployment Allowance）。

德国的就业救助资金主要来源于联邦和地方政府。在覆盖范围上，就业救助相较失业保险更为宽泛，既包括求职者，也包括希望寻找更合适工作的受雇者。它的领取条件主要包括：第一，劳动者的年龄在15岁至法定退休年龄之间；第二，基本生活需要无法被其他保险或救助金满足；第三，失业者有能力并积极求职；第四，通过家计调查。待遇水平视家庭人口结构而定。救助金额为每月313欧元、353欧元、391欧元，并于每年7月调整一次。德国就业救助资金在待遇期限上并无限制[19]。

德国的就业救助实施过程由联邦劳动和社会政策部进行全面监督。当地的就业办公室负责招聘、就业指导和福利管理。联邦就业局委员会和105个当地授权机构负责管理就业救助事务。