二、就业救助的政策措施

就业救助的政策措施，尤其是就业救助的具体措施和项目设计，是影响制度实施效果并最终决定制度成败的关键。由于对就业救助概念认识的模糊性，在具体的政策设计层面，我国就业救助政策呈现出救助对象分散化、政策目标多元化、救助措施零碎化等特点。

在我国已有的就业救助政策措施中，既有就业培训、就业服务等方向性的制度设计，也有税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、公益性岗位安置等具体措施。然而，就业救助的政策效果，不仅受到制度设计本身的影响，也受到就业能力和就业意愿的影响：从具体的制度设计来看，受岗位数量、职业声望、收入水平、工作稳定性、就业服务质量等诸多因素的影响；从就业能力来看，受劳动年龄、文化技能、健康状况等诸多因素的影响；从就业意愿来看，则受福利依赖、择业观念、家庭等诸多因素的影响。

几乎所有的经济合作与发展组织（OECD）国家，都实行针对劳动年龄段的个体及其家庭的综合性家计调查福利项目，这些项目在社会保障体系中扮演重要角色。从表1-1给出的简单概括中能够清楚地看出，社会救助可以在一系列不同的政策标题下提供。所有这些项目的共同点在于，它们都是面向完全没有或只有非常有限的自身以外资源的人群，并且可以为不符合其他收入替代转移项目要求的低收入家庭提供一个低效运行的安全网[7]。

表1-1　OECD和欧盟国家按照等级和范围划分的最低收入津贴类别

资料来源：IMMERVOLL H,JENKINS S P,KÖNIGS S.Are recipients of social assistance‘benefit dependent’?:concepts,measurement and results for selected countries.IZA discussion papers,2015.

表1-1将各个国家的社会救助项目置于两个维度上：一是等级，是指针对劳动年龄人口的主要收入支持项目或较低层次津贴；二是范围，是指针对特定人群（尤其是单亲）的广泛安全网或有选择性的项目。在大部分国家，社会救助为没有其他项目支持者提供低层级、低效运行的津贴形式（见表1-1右上角），这一类别中最大的部分是提供现金或类现金支持（例如美国的食品券，起始于2008年的补充营养援助计划，即一种类现金福利）的非分类社会救助；此外，德国、芬兰、爱尔兰、马耳他和英国的失业救助津贴，由于独立于缴费记录或之前的就业历史而获得，因此可以被划入广泛的低层级津贴。法国还有更进一步的针对单亲人群的托底性津贴（见表1-1右下角）。在少数国家，社会救助是针对大多数劳动年龄人群（见表1-1左上角）或特定人群（澳大利亚的青年个体和澳大利亚、爱尔兰、新西兰的家长）的主要收入支持项目。除了这些第一层级的项目，澳大利亚和新西兰还采取了一些低层级的应急津贴，但这并不普遍[8]。

除了大多数国家的一般性社会救助项目和澳大利亚、法国、英国、美国等国的定向津贴，澳大利亚、德国、英国、爱尔兰、马耳他、新西兰等国还有针对失业救助的具体项目，如表1-2所示。

表1-2　OECD国家和欧盟国家失业救助项目类别

资料来源：IMMERVOLL H,JENKINS S P,KÖNIGS S.Are recipients of social assistance‘benefit dependent’?:concepts,measurement and results for selected countries,IZA discussion papers,2015.

总体来看，世界各国的失业救助措施以发放失业救助金为主。就笔者目力所及，提供公益性岗位、小额信贷的做法，在上述国家中并不显见。除了发放失业救助金，很多国家还将职业指导和培训服务作为就业救助的配套措施。