中国就业救助研究报告2017(中国人民大学研究报告系列)
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前言

就业是民生之本。它不仅是每一位劳动者生存的经济基础和基本保障,也是其融入社会、共享社会经济发展成果的基本条件。对城乡失业人员,尤其是生活贫困但有劳动能力的失业人员,给予就业支持和帮扶,帮助其顺利就业,提升其生活质量,对维护社会稳定、消解社会矛盾具有极其重要的意义。

在我国,就业与救助的结合也是非常重要的政策议题和研究主题。就业救助这一提法,见于2014年国务院颁布实施的《社会救助暂行办法》。《社会救助暂行办法》对就业救助进行了专章规定,就业救助成为《社会救助暂行办法》中八项基本救助制度中一项重要的制度安排。

为了深入探讨就业救助的理论与实践,笔者主持了中国人民大学科学研究基金项目“中国就业救助研究报告”(项目号:2016030171),并组织课题组到上海进行了课题调研活动,随后对调研访谈资料进行了分类整理,并完成了调研报告的撰写工作。

本报告使用的材料主要来源于课题组于2016年3月对上海市A助业服务所、上海市JA区就业救助相关部门以及街道、居民委员会、居民的实地调研。一方面,课题组成员采用开放式访谈、问卷深度访谈以及半结构式访谈,访谈了A助业服务所主要责任人和相关工作人员,以及专家志愿者、社区志愿者、就业困难群体代表;另一方面,课题组成员采用非参与式观察法调研了A助业服务所的场地、办公基础设施建设、服务受众情况、服务项目开展情况等。此外,笔者还利用小组访谈法和个案访谈法,访谈了A助业服务所所在辖区的政府主管部门负责人及其所在地的街道办事处工作人员,访谈对象总计43人。在借助NVivo软件的基础上,对访谈材料进行了编码处理(见附录1)。

本报告共分为七章。第一章主要讨论了就业救助的基本概念、对象界定、政策措施以及国际经验,以期对我国就业救助的政策目标确立和制度设计提供思路。归纳起来,就业救助是在家计调查基础上,国家为有劳动能力的贫困者提供货币支持和就业服务,帮助其摆脱贫困所采取的社会救助措施。就业救助的目标,就是帮助贫困失业者及其家庭摆脱贫困,并帮助他们找到工作。作为一个新兴政策领域,就业救助需要立足我国宏观经济社会发展状况,借鉴国际经验,在制度定位、制度设计、制度衔接等方面有所突破。

第二章主要着眼于研究低收入群体的失业特征、就业渠道和就业救助服务利用情况,并比较了中西方就业救助制度的异同。研究发现,低收入家庭面临较为严峻的失业问题,其中农村低收入家庭丧失劳动能力的问题以及城镇低收入家庭失业无业和丧失劳动能力的问题均颇为严重,而进城务工低收入家庭失业无业的问题也逐渐显现;在失业时间方面,城镇低收入家庭和进城务工低收入家庭的长期失业问题最为严重。低收入家庭主要劳动力的就业以非正式渠道为主,超过一半的低收入家庭没有使用过就业救助服务。就业救助政策的国际比较显示,我国的就业救助显示出救助对象的产生与社会转型相关、救助方式具有临时性、救助主体以政府为主、公共就业服务体系建设落后、失业保险作用小等特点,而西方发达国家的就业救助具有救助对象多元化、救助方式强调工作福利、救助主体多元化、公共就业服务网络发达、失业保险作用大等特点。最后,研究提出了加强非营利组织和社区在就业救助中的作用以及建立长期的就业追踪制度等政策建议。

第三章基于对上海市JA区的调研得出结论:当前中国的就业救助政策目标偏离、政策措施模糊、政策效果不足,造成政策定位与实践效果的错位。就业救助的目标人群为就业困难群体,包括城市贫困群体中的失业无业者和非正规的灵活就业者,以及非贫困群体中的低就业质量者。借鉴工作福利的理念和路径,就业救助应注重积极救助。本报告认为,就业困难程度和就业救助强度成正比。在实践路径中,就业困难群体依据就业困难程度由低到高分别为有就业意愿且技能较高者(A类)、有就业意愿但技能较低者(B类)、缺乏就业意愿者(C类),其中贫困者(B-P类和C-P类)构成B,C类群体之间的夹层。三类就业困难群体分别对应长期促进模式、快速就业模式、工作体验模式三类工作福利实施路径。就业救助的相关主体包括以政府为责任主体、以社会组织为主的服务提供主体、以企业及专业机构为主的服务支持主体,主体间宜采取混合-合作式的管理模式。

第四章通过对上海市JA区就业救助中的公共服务供给情况进行分析,发现上海市JA区公共就业服务体系的建设和就业救助活动的开展对于促进贫困群体就业起到了一定作用,但也存在政策定位不明晰、工作人员专业能力不足、信息化建设不完善以及缺乏有效评估等问题,未来就业救助制度的发展应该从提高人员素质、加强信息化建设、建立科学合理的评估体系和促进多元主体之间的合作等方面着手。

第五章以上海市A助业服务所为个案,以政府购买就业救助服务为情境,剖析了非正式关系网络在社会组织发展过程中的作用,探讨了非正式关系网络对社会组织发展的影响机制。研究发现,非正式关系网络的建立使得资金、人力、物资、智力等社会组织所需资源可以在短时间内进行有效汇聚,从而源源不断地为组织的发展壮大提供支持。这种基于人情、承诺等伦理关系的社会网络,营造了一种支持性文化和氛围,有利于形成一种信任和合作的组织氛围,进而促进成员之间的合作与人际互动。基于人情和承诺的非正式关系网络,一定程度上也减少了外部环境的不确定性,降低了组织内部的交易成本,减少了关系网络内的机会主义行为。在中国特殊的社会环境下,相较于和政府建立的正式关系网络,非正式关系网络为社会组织发展提供了一个新的依赖路径。

第六章主要以资源依赖理论为视角,以A助业服务所为个案,指出了A助业服务所在发展过程中和其生存的环境之间存在的相互依赖现象,分析了产生这种依赖的原因以及在依赖关系下服务所面临的问题,最后针对存在的问题提出了建议。

第七章以上海市A助业服务所为例,借助虚拟组织理论,通过分析该组织的核心优势和劣势,构建了以该组织为核心,资金伙伴、人力资源伙伴、营销伙伴、属地伙伴相结合的虚拟就业救助组织。通过组织的虚拟化,将自身不具备处理能力或效率低下的业务交由这些伙伴组织承担,而自己只负责关键业务,可以达到增强运行效率、提高就业救助服务质量、促进组织发展的目的。

本报告各章初稿写作分工如下:第一章韩克庆,第二章刘凯、张瑞凯,第三章赵晰,第四章王迪,第五章王燊成,第六章卢菁,第七章古君如。

本报告一方面为清楚了解就业救助的基本概念、国际经验、我国当前困难家庭的就业情况提供了翔实的论证,另一方面通过上海市就业服务类的社会组织以及上海市JA区开展的就业工作,为理解中国情境下就业救助工作开展的现状、成绩与问题提供了鲜活的素材。

由于时间、资金、能力等因素的限制,本报告只是一个初步的研究,其中的错误和不当之处,敬请读者批评指正。此外,基于上海市的个案研究可能在代表性与普遍性上存在一定的局限性,报告中所反映的问题不一定能够面面俱到。比如,贫困家庭的就业救助与生活救助的关系、吸毒康复人员等特殊人群的就业救助问题等,还有待进一步讨论与研究。不过,本报告属于课题组的阶段性研究成果,课题组将针对全国其他地市的就业救助问题进行持续深入的实地调研及学术探讨。