三、欧盟应对难民潮的主要举措
虽然欧盟不是中东难民的主要接收国，但它有理由对难民涌入表示关切。尽管没有统一的难民政策，但欧盟还是在以往历史经验的基础上，积极采取了以下步骤：
（一）加强欧盟外部边境管控
管控好欧盟共同外部边境是阻止难民危机恶化的前提，各成员国对此存在原则性共识。欧盟做的主要工作是加强海上监控和巡逻。2013年起，欧盟投入2.44亿欧元启用“边界监视系统”，以无人机、卫星设备、离岸传感器等对地中海区域实施监控，并在沿岸各国设立边界监视协调中心，阻止难民过海[1]。欧盟边防局于2014年11月发起了“特里同行动”应对难民危机。该行动由意大利指挥，得到奥地利、克罗地亚、芬兰、法国、德国、爱尔兰、立陶宛、马耳他、荷兰、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、西班牙和瑞典等欧盟成员国和冰岛、挪威和瑞士等非成员国的支持。在德国领导下，北约第二常备舰队部署在爱琴海，跟踪难民流向、打击难民走私，以抑制从土耳其前往希腊的难民数量[2]。
欧盟理事会正考虑升级欧盟边防局，由欧洲边境与海岸警卫队（EBCG）取而代之。EBCG的人员和资金都将比欧盟边防局的翻一番，职能和授权扩大，有能力获取自己的设备，无须持续乞求成员国支持。欧盟还建议，在多数票决原则下，EBCG可在违背成员国意志的情形下部署至成员国内。这一激进建议将把欧盟的集体安全置于单个成员国的主权之上。与此同时，欧盟还筹备制订新的打击蛇头计划，打算把防线从地中海的公海水域往南迁移到利比亚及其他国家的领海，但这需要联合国授权及相关国家的同意。
此外，在加强欧盟外部共同边境管控的同时，欧盟还希望其成员国在管控内部边界时遵循“临时性”和“低限度”原则，以维护申根区的自由流动性，确保欧盟一体化成果不被破坏[3]。
（二）试图推行难民份额分摊制
为了缓解希腊、意大利和匈牙利境内滞留难民的压力，按照欧盟《都柏林公约》的规定，处理和安置难民的主要责任落在难民首先抵达的欧盟成员国身上，其他成员国则提供财政支持。希腊和意大利等多为难民或移民首先抵达的欧盟成员国，但它们处理和接纳难民的能力又比较弱，实际上无法实施《都柏林公约》的相关规定。
2015年5月，欧盟提出各成员国接收在意大利、希腊境内约4万难民的摊派方案。9月9日，欧盟斯特拉斯堡会议再次通过难民摊派计划，分摊在意大利和希腊等国境内的12万难民。两次摊派共计16万人。欧盟委员会主席容克称，欧洲收容的难民人数只占全欧人口的0.11%，不会对欧洲社会造成很大影响。难民分摊计划由22个欧盟成员国分担，不包括英国、爱尔兰、丹麦、希腊、意大利和匈牙利6个不接受摊派的国家。摊派最多的德国、法国和西班牙均表态支持，但波兰、捷克、斯洛伐克和匈牙利等东欧国家表示反对。9月22日，欧盟内政部长会议以多数票决通过了难民安置计划，东欧四国坚持反对摊派无效。对此，欧盟威胁对反对配额的国家停止支付欧盟基金补贴。
由于难民摊派计划实施进展缓慢，欧盟又提议对拒绝接受难民配额的成员国实行高额罚款制度。2016年5月4日，欧盟表示，如果成员国不愿接纳指标内的难民，将面临每名难民25万欧元的巨额罚款，所得款项将支援那些接收难民较多的国家。这一提议再次遭到东欧四国的反对，称这几乎是“勒索”。
为应对推行难民配额摊派方案面临的窘境，欧盟还在考虑建立申根区的“核心区域”。该区域由那些愿意接受难民配额的欧盟成员国和非成员国组成，如法、德、瑞典和西班牙等国。那些在努力保护边境的国家，如希腊，可以先排除出此区域，只有在其满足相关条件后才能加入进来。而那些拒绝接受难民配额的国家，如波兰和匈牙利等，可将其排除出此区域，以促其改变政策。申根区边界开始可缩小，日后再行扩大。
（三）在难民来源国和中转国建立伙伴关系，抑制难民外流
长期以来，欧盟认识到，为解决难民和移民危机，欧盟在第三国发展伙伴关系的能力至关重要。为此，欧盟与难民来源国和中转国合作建立了全方位、多层次的伙伴关系，如“欧盟非洲移民、流动性和就业伙伴关系”（EU-Africa Migration, Mobility and Employment Partnership）、“拉巴特和喀土穆进程”（the Rabat and Khartoum Processes）、“布拉格和布达佩斯进程”（the Prague and Budapest Processes）、“地中海联盟”（the Union for the Mediterranean）、“移民丝绸之路伙伴关系”（the Silk Routes Partnership for Migration）、“东欧伙伴关系”（the Eastern Partnership）、“非洲、加勒比、太平洋欧盟移民对话”（the ACP-EU Migration Dialogue）等[4]。
在应对此轮中东难民潮危机中，欧盟或利用上述伙伴关系，或创新机制，帮助难民来源国和中转国发展经济，减少难民和移民外流。2014—2020年，欧盟对外合作预算资金达968亿欧元，将在解决贫困、不安全、不平等或失业等问题上发挥重要作用。欧盟支持难民流出国和地区的经济增长、就业、和平与安全、人权以及善治等。2015年11月，欧盟非洲瓦莱塔峰会成立“欧盟非洲紧急信托基金”，初始资金为18亿欧元，主要支持非洲稳定、促进经济发展、安全和移民管理。
2016年4月，欧盟宣布向苏丹提供1亿欧元人道主义援助，用于减贫、支持就业、改善边缘和冲突区域的基本服务供给。苏丹是难民和移民输出的来源国之一，也是厄立特里亚、埃塞俄比亚和索马里等国难民前往欧洲的中转地。自中东难民潮爆发以来，欧盟改变了对苏丹的立场。欧盟对苏丹新提供1亿欧元的支持，主要用于改善苏丹难民的生活水平，帮助被遣返者重新融入社会，以及加强边境安全与管控、阻止和打击人口贩卖与走私等。
在西巴尔干半岛，欧盟帮助非欧盟成员国提高接受和处理避难申请的能力，加大合作力度打击走私移民的有组织犯罪。欧盟正在制定一项地区范围的支持方案，帮助西巴尔干国家加强移民保护和管理，主要涉及难民和移民身份认定、区域内和区域间信息共享和制定遣返方案等。欧盟已批准向塞尔维亚和马其顿提供175万欧元的经济人道主义援助，主要向那些将取道匈牙利前往西欧的难民提供紧急援助。此外，欧盟正在考虑制订国别支持计划，加强塞尔维亚和马其顿在庇护、移民和签证等方面的能力。欧盟还计划支持马其顿和塞尔维亚制定长期的移民和难民政策，强化西巴尔干国家与欧盟成员国在边防机构之间的合作力度。欧盟边防局已与塞尔维亚、黑山、阿尔巴尼亚、波黑、马其顿签署了有关合作协定[5]。
在利比亚，欧盟积极支持联合国领导的利比亚各派之间的对话，愿意和平解决利比亚冲突，支持民族团结政府。持续不断的冲突以及缺乏国家结构使利比亚成为撒哈拉以南非洲移民取道意大利前往欧洲的一个主要中转站。目前，欧盟向滞留在利比亚的弱势移民人群提供人道主义和发展援助。
在厄立特里亚，欧盟也在喀土穆进程框架下与厄立特里亚和其他非洲之角国家进行对话与接触。欧盟正与厄立特里亚就2亿欧元的援助方案进行谈判，重点放在厄立特里亚的经济发展、就业和治理等方面。
（四）达成《欧土难民协议》
土耳其是目前全世界接纳难民数量最多的国家，对叙利亚和中东难民流向欧洲有重大影响。欧盟与土耳其开通了专门对话渠道，以确定支持叙利亚难民的方式、加强边境管控、打击非法走私人口和有组织犯罪等。2015年，为应对叙利亚危机，欧盟给予土耳其的援助资金为1.75亿欧元。自2014年以来，欧盟与土耳其开始进行签证自由化对话，其中包括土耳其在陆地和海洋边界安全与监控、海关控制等方面制定符合欧盟政策的综合边境管理方案。
2015年以来，欧盟与土耳其召开了三次峰会，就解决难民危机进行多轮磋商。双方终于在2016年3月18日签署了解决难民危机的协议，主要内容包括：（1）自3月20日起，所有从土耳其入境希腊的难民必须在希腊进行登记，递交避难申请，未履行上述步骤，又不符合难民申请条件的非法移民，将会被遣送回土耳其。同时，每向土耳其遣返一名入境希腊的非法难民，欧盟相应地将一名土耳其境内的叙利亚难民安置到欧盟境内。安置上限是7.2万人。（2）欧盟向土耳其提供总额60亿欧元的援助，帮助土耳其处理难民问题。2018年底之前，援助资金全部发放到位。（3）土耳其采取必要措施防止新的非法难民通过海路或陆路进入欧盟；一旦从土耳其入境欧盟的非法难民潮结束或非法难民人数大幅减少，欧盟成员国将启动“自愿人道主义接纳计划”，向难民提供人道主义援助。（4）欧盟加快土耳其居民进入欧盟成员国的签证自由化进程，土耳其采取必要措施以满足签证自由化的所有要求。（5）欧盟重启和加快土耳其加入欧盟的谈判进程等。《欧土难民协议》对缓解中东难民潮涌入欧洲起到一定积极作用，部分遏制了经土耳其进入希腊的难民流。
（五）呼吁国际合作
欧盟认为，难民危机不仅仅是欧洲的问题，而是整个国际社会面临的一项重大挑战。因此，欧盟与联合国等其他主要国际伙伴的合作是至关重要的，其中包括联合国难民署、联合国开发计划署、国际移民组织和国际红十字会等。欧盟还致力于加强与美俄等大国合作，与沙特、伊朗等地区大国加强协调，以促进叙利亚危机的政治解决等。
注释
[1] 欧阳晨雨.欧盟如何回应难民潮冲击.南风窗，2015-06-09.
[2] GARAVOGLIA M.Securing Europe's borders:the fisrt step to a comprehensive asylum policy.（2016-05-02）.http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2016/05/02-securings-europes-borders-garavoglia?utm_campaign=Brookings+Brief&utm_source=hs_email&utm_medium=email&utm_content=29236403&_hsenc=p2ANqtz-91pfgZ3YyVygECr-ZOVKmmdbkdb2_jFhL80ty8fSknF0SEnf1l-37auuLwIPWDTifS33d4gvk2wDt4YuCyD8FFAfX3rA&_hsmi=29236403.
[3] 崔洪建.欧洲难民危机的困境与出路//刘古昌.国际问题纵论文集2015/2016.北京：世界知识出版社，2016.
[4] European Commission, High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. Joint communication to the European parliament and the council, addressing the refugee crisis in Europe:the role of EU external action. Brussels, 2015（9）.
[5] European Commission, High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. Joint communication to the European parliament and the council, addressing the refugee crisis in Europe:the role of EU external action. Brussels, 2015（9）.