第二节 国内外文献综述
一、教育均等化评价文献综述
（一）国内文献综述
综观国内研究，还没有学者明确提出教育均等化绩效评价，大部分研究是围绕教育均等化相关的评价而展开。
首先，应该明确基本公共教育服务均等化与教育公平的关系。教育公平体现在基本公共教育服务均等化的程度上，基本公共教育服务均等化是在基本公共服务均等化框架下实现教育公平的提法，基本公共教育服务均等化源于教育公平的价值取向。现有研究中，对教育公平的探讨较多集中在教育学领域，而基本公共教育服务均等化的提法更多地出现在公共管理学领域的研究中。教育学研究揭示的是一般教育规律，归纳总结人类教育活动的经验，与心理学、哲学、社会学等学科密切联系，特点是理论性较强，对教育公平的研究较多地集中于其内涵与理念。而公共管理学是揭示公共管理规律性的学科，研究如何促进以政府为核心的公共组织更加有效地提供公共产品和公共服务，从而更好地实现公众利益，这一视角的研究较多地运用了管理学、经济学、政治学、社会学等学科的理论和方法。与教育学相比，公共管理学注重政府的改革与重塑，强调其责任的承担，重视对政府活动的经济性、效率、效果、公平的评价；公共管理在重视定性分析的同时，更强调定量分析工具的运用。所以在公共管理的视域下研究教育公平问题时，只有明确标准和科学测度，才能对政府履行责任的程度进行衡量，促进政府提高活动的有效性。其次，教育公平测度的研究和基本公共教育服务均等化测度的研究略有区别：目前国内存在的相关研究，都是前一类的研究，这类研究通过构建指标体系来测度教育发展水平差异化程度，而我们所测度的是基本公共教育服务均等化的绩效，不仅测度教育发展水平差异化程度，还包括对政府履行基本公共教育服务均等化职责程度的考量。前者考量结果，回答“教育均不均等”的问题；后者考量行为与结果，回答“教育均等化工作做得好不好”的问题。这也是绩效测度与一般测度在取向上的差别。但对教育发展水平差异化程度进行测度，仍然是本研究的重要内容，所以本研究对目前国内教育均等化指标研究仍然有很重要的借鉴意义。
与国外相比，我国对基本公共教育服务均等化绩效测度的研究起步较晚。直到20世纪90年代，随着国内教育事业飞速发展，有关教育均等化的相关研究才逐渐增多。国内研究对教育均等化测度的思路大体可以分为以下几类：
1.教育投入指标描述的教育发展水平差异
该类研究主要通过教育财政投入衡量教育均等化程度，具有代表性的研究有：
沈百福、俞诗秋认为义务教育发展水平与地理分布存在密切的关联性，并较早开始比较区域教育投资。他们首次提出了教育经济区域的概念，划分了四类教育经济区域，通过对比教育发展指标、社会经济发展指标，证明了造成各地教育投资不平衡的原因是教育发展和经济发展之间的不协调。他们认为当时只是处于省级地方教育投资的研究开端，而随着经济体制转变，地方教育投资指标也会发生变化，因此应该进行深入、持久的研究，可以建立一套评价我国地方教育投资合理性的微机分析系统。[1]
袁连生论证了教育财政制度规定不公平的存在，并且认为这导致了教育财政运行结果的不公平。其研究在论述了教育财政制度中导致城乡不公平、对落后地区不公平以及对贫困学生不公平的规定之后，通过对比地区之间、城乡之间和居民之间生均教育经费、办学条件、经费负担等财政运行结果指标的差异，探讨了目前我国教育财政制度的不公平。他认为需要通过建立义务教育财政转移支付和贫困学生资助制度来提高教育财政公平性。[2]
李光龙、陈燕在其研究中认为城乡义务教育在教育经费投入、师资条件、办学水平上都存在诸多差距。经费指标是最能直接反映义务教育服务提供是否均等的绝对指标，所以他们采用了教育投入均等指标，计算了安徽省城乡普通初中和小学生均教育经费收入和支出的泰尔指数。研究发现，安徽省城乡义务教育阶段生均教育经费收支非均等化程度呈逐渐缩小的趋势，城乡义务教育非均等很大程度上是预算外教育经费的非均等造成的，并且从总体上看，初中阶段的非均等化程度高于小学阶段。[3]
这类研究通过以教育经费为主的教育投入指标，较为直观地描述了教育均等化发展的问题，但没有形成指标框架，而且教育高投入并不代表高产出，教育投入指标并不能完全有效地反映教育公平的程度。
2.围绕投入和产出两方面构建的教育均等化测度指标框架
这类研究从投入和产出两方面入手构建教育均等化测度指标框架。输入方面主要是指教育资源分配的情况，包含向教育领域投入的人力、物力和财力等；输出方面则是指教育系统运行的成果，包括受教育的机会和学业成就等。具有代表性的研究有：
李连芬、刘德伟从投入和产出两方面构建教育公共服务均等化测度指标体系。其中：教育投入由预算内教育经费、生均预算内教育事业经费、生均预算内公用经费、教职工数衡量；教育产出则由学校数、毕业生数、文盲率、义务教育完成率组成。他们通过计算各个指标的变异系数，对西部地区教育公共服务均等化进行了测度，剖析了2000—2006年西部地区教育公共服务不均等的现象，并将原因概括为三个方面：一是西部经济发展水平不高，导致了教育公共服务供给不足；二是教育公共服务的成本偏高；三是财政转移支付制度不完善。[4]
陈晶璞运用数据包络分析法（DEA）对河北省2009年基本公共教育均等化的效率进行评价。从输入、输出两个维度设置评价指标，输入维度主要把农村、普通小学和初中生均教育经费支出作为评价指标，输出维度主要把在校生数、教师总数、技工学校农村学生数、技工学校培训农村劳动者数和大专以下教育程度就业人员比例作为评价指标。该研究发现：河北基本公共教育均等化效率在全国24个省市中排第14位，处于中等偏下水平，基本公共教育均等化的纯技术效率较低，其规模效率呈递增状态。[5]
安晓敏则认为在进行跨国家和跨区域比较时，需要充分考虑不同教育系统运行的社会经济环境，因为社会政治、经济、文化状况也会对教育事业产生影响。因此，她在输入领域和输出领域的基础上，还添加了背景领域。输入领域方面，考察教育财政投入、人力资源投入、物力资源投入和教育救助状况；输出领域方面，衡量学业完成程度、学业成就程度和主观满意度；背景领域方面，则包含对教育背景、经济背景、文化背景的考察。通过实证研究发现不同学校在经费、办学条件和师资水平上存在较大差异，而且学校间的阶层差异十分显著。[6]
比起通过教育财政投入衡量教育均等化，这类研究较为全面地考虑了教育均等化的影响因素和教育均等化的表现，但忽略了教育过程对教育均等化的影响。
3.围绕起点、过程和结果三方面构建的教育均等化测度指标框架
这类研究从起点、过程和结果三个方面出发研究教育均等化问题，普遍都包含较多指标。具有代表性的研究有：
杨东平、周金燕基于对教育公平的概念和内容的界定，提出了分阶段“理想的教育公平指标体系”，即分为总体教育水平差异指数、义务教育均衡指数、高中教育公平指数和高等教育公平指数，其中后三个指数都分为入学机会、教育过程和学业成就这三项二级指标，每个二级指标都从城乡、地区、性别和阶层四个方面来考量。同时，他们认为出于对可操作性和不同类型教育特征的考虑，指标要进行取舍：我国教育统计中缺乏对各级学业成就指标的统计，衡量学业成就在当时是不具备可操作性的，因此可以不将学业成就纳入测度范围，而入学机会可以用入学率衡量，教育过程可以使用教育经费指标间接衡量。义务教育阶段入学机会的差异已经不明显，因此予以舍弃。高等教育的公平问题主要集中于入学机会上，因此可以舍弃其他维度，只关注入学机会。这样可以使教育公平指标体系简单实用。[7]
与杨东平、周金燕的教育公平指标体系相比，鲍传友、西胜男提出的“后普九”阶段义务教育公平指标体系的指标则丰富得多。其中，机会公平指标包含入学率、辍学率，过程公平指标不仅衡量了教育经费投入，还衡量了师资力量和硬件设施，如教师学历、职称水平、班师比、教师培训机会等，结果公平指标包含对完成率和学生素质发展的考量，如学业成绩及计算机水平等，并提出采用基尼系数进行计算。[8]
翟博根据经济学中衡量区域内经济分布的分析方法，提出了较为系统、内容丰富的指标体系，并且较早地将其运用于实证研究。他从宏观、中观、微观三个层次出发分析教育均衡发展的内涵，从受教育机会、教育资源配置、教育的质量和教育的结果四个维度来设置指标体系。教育机会同样用入学率来衡量，教育过程用升学率、巩固率、辍学率和教师合格率来衡量，教育结果用教育普及程度、文盲率、人均受教育年限、不同经济收入家庭学生入学率、不同民族学生入学率来衡量，教育资源配置用生均教育经费、生均预算内教育经费、生均校舍面积、危房比例等指标来衡量。除此之外翟博还提出与以上指标体系相似的横向分析教育均衡发展的指标体系，四个维度分别是区域教育均衡指数、城乡教育均衡指数、学校教育均衡指数、群体教育均衡指数。通过这些指标体系，他发现不同群体之间接受的基础教育仍然存在差距，而且产生这一问题的主要原因是教育资源配置不均衡。[9]
这类研究虽然考虑到了教育过程对均等化的影响，但是从总体看指标实质上仍然只考核起点与结果均等，不能体现基本公共教育服务均等化绩效全貌。
（二）国外文献综述
国外与公共服务均等化和公共教育服务均等化相关的研究起步较早，可以为研究国内基本公共教育服务均等化测度提供重要的经验借鉴。
20世纪70年代以后，随着公众和政府对公共服务的公平问题越来越重视，有关教育均等化的研究开始增多。为了评价和展现区域教育发展的程度与变化情况，学者们纷纷寻找可用于衡量的指标。国外学者早期的研究集中于讨论公共财政的横向公平，不同的人对横向公平有不同的判断标准。
1.教育资源配置中的财政均等化
国外关于教育均等化评价的研究起源于20世纪70年代。这些研究主要集中于教育资源配置，而且主要是围绕教育财政均等化展开。
诺贝尔经济学奖得主布坎南（Buchanan）在公共财政领域给了我们相关的启示。他认为，当具有相同收入的人获得相等的财政剩余（财政剩余=从中央和地方获得的公共收益-向地方和中央支付的税金）时，公民才会获得相对均等的公共服务。如果具有相同收入的公民未能获得相同的财政剩余，则需要通过差异化税收政策和地区间转移支付政策进行调节，以确保具有相同收入的公民享有相同的公共服务。[10]布坎南的理论是研究公共服务均等化的基本理论之一，但也存在明显缺陷。若两地收入分配方式完全相同，但居民对公共服务的偏好不同，一方居民愿意为了获得更多的公共服务而支付更高的费用，另一方拒绝支付，那么在布坎南的理论下，两个地区具有相同收入的居民仍然不能获得相同的财政剩余，并且需要通过地区间转移支付来实现均等。伊彭（Eapen）提出，如果两地地区净收入（地区净收入=地区内居民收入-地方税收支付+地方公共收益）相等，则两地的公共服务可以说是均等的，中央政府只需要平均分配中央税收收入即可，无须进行地区间的转移支付。[11]格雷厄姆（Graham）、斯科特（Scott）等学者也按照同一思路提出了相似的观点。
罗莎（Rosthal）用基尼系数研究了美国50个州在1970—1975年教育经费分布的变化[12]；海斯（Hayes）等人调整了传统的洛伦兹曲线，通过将1988—1989年学校财政系统下生均支出、单位税收努力支出与学区财力均等化进行对比，认为单位税收努力更能促进学区财力均等化。[13]莫泽（Moser）等通过对比1992—1995财年美国49个州学区间财政资金均等化程度，发现这期间各州的资金均等化程度有微小的改善，拥有更少学区的州倾向于有更均等的教育经费分配，财政收入较多依赖州政府的州通常比那些更依赖于地方收入的州有着更均等的资源分配。[14]
在大家都对教育投资促进教育均等化持肯定态度时，托马斯（Thomas）等学者指出，用教育经费衡量教育均等化是存在问题的，因为大量教育经费投入不一定能带来大量的教育产出。[15]有一些研究佐证了这个观点，例如夏洛克（Sherlock）的研究考察了佛蒙特州实施教育均等法案对学校教学成绩的影响，结果发现教育投资的增加并没有促进学校成绩的提高。[16]
2.教育公平指标体系
在教育公平、教育均衡、教育均等化方面，欧盟建立了由4个一级指标、12个二级指标和29个三级指标构成的教育公平指标体系；美国每年出版的《教育现状》中通过种族差异、性别差异、社会经济背景和地区差异四大维度为美国教育公平现状的测量提供了评价标准；法国教育部出版的《法国教育》中也含有反映制度公平、教育接受者的社会经济背景差异、地区差异等体现教育公平的指标；联合国教科文组织开展的世界教育指标项目（World Education Indicators Programme）和教育指标区域项目（Education Indicators Regional Project）也同样纳入了反映教育公平特征的指标。[17]
3.人群间的教育均等化
近年来，国外学者的研究重心由教育财政均等化转向了对不同人群间教育均等化的关注，主要讨论不同民族、不同性别和不同社会经济背景的人群是否能有同等的教育机会并接受同样的教育。
阿谢尔（Ascher）和万巴（Wamba）基于人口统计特征考察政府特许学校教育是否公平，发现目前政府特许学校教育中仍然存在种族隔离。[18]
拉玛钱德勒（Ramachandran）认为应该更细致和结构化地分析教育均等化问题，并通过案头研究和定性微观研究分析印度小学教育中的性别和社会平等问题，得出了现在印度小学教育均等化问题堪忧的结论，并认为政府应该重视并加强对教育均等化的评估。[19]
更为典型的是“科尔曼报告”对不同人群间教育均等化研究的示范。美国学者科尔曼（Coleman）的团队响应当时美国民权法案的要求，对教育系统的族群平等性进行调查。调查收集了4000所学校、约64万人的数据，涵盖了教育管理者、校长、教师、学生。[20]“科尔曼报告”对不同种族学生的教育成就和与教育成就相关的学校因素进行了综合分析，前者即对所调查学生开展的标准化测试成绩，后者即师资状况、种族背景、学生的家庭背景、社会经济背景等。[21]这份报告详细地剖析了当时美国教育中的种族隔离问题，也为后人理解教育均等化提供了新的视角。
由于是针对不同人群间公共教育服务均等化的评价，所以这类研究以定性研究为主，其中出现的定量研究所选取的指标和数据处理方法都比较简单，很少见完整的评价框架，仅考量了公共教育服务均等化的部分情况。
国外学者对教育均等化问题的相关研究起步比较早，而且对教育均等化问题的研究集中于不同的人群间，这是由具体国情决定的。西方发达国家的教育发展水平本来就比较高，对教育公平更为关注，其大部分研究集中于不同人群间教育质量的均等，因而研究教育公平问题的层次更为微观。就我国而言，亟须解决的仍然是宏观的、基础性的教育均等问题，国外的指标对于研究我国教育均等化问题显得可操作性不足。此外，西方国家不像中国存在城乡二元治理结构，农村教育问题并不是特别突出，教育均等化的问题并不像中国这样复杂。加之长期受自由、平等的思想影响，西方国家格外注重个人受教育权利的保护，所以研究的内容和研究的方式方法与国内有很大区别，对研究中国基本公共教育服务均等化问题的借鉴意义有限。
（三）国内外文献述评
测度基本公共教育服务均等化，实质上涉及三个关键问题，一是内涵，二是测度指标体系，三是测度的方法。
1.教育均等化的内涵
基本公共教育服务均等化是我国特有的提法，它的提出基于基本公共服务公平正义的主要特征，是教育公平价值理念的具象化，是完善基本公共教育服务体系的重要目标。
有的学者将教育均等化理解为教育权利和教育机会的均等。罗尔斯的正义论作为研究公共教育服务均等化的一个最基本的理论基础，被许多相关研究提及。罗尔斯在其著作中提道：“所有的社会价值——自由和机会、收入和财务、自尊的基础——都要平等地分配，除非对其中一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。”[22]其中包含两个原则：一是平等自由原则，每个人都具有接受教育的自由权利和机会。二是差异化原则，每个人的心理、生理和所处的环境都不同，平均对待并不适用于所有人，所以要差异化对待，如给弱势者更多帮助，确保其受教育的权利，尽量满足每个人的利益需求。杨东平、周金燕也认为教育公平包括教育权利平等与教育机会均等两个基本方面，教育权利平等是政治、经济领域的平等权利在教育领域的延伸，教育机会均等是指不同人群所获得的教育机会与其在总人口中所占比例大致相等，不因性别、种族、阶层不同而不同；考虑到我国当前总体情况，教育权利平等已经不是主要问题，我国教育不均等主要体现为教育机会不均等。[23]
有的学者从宏观层面、中观层面、微观层面对此进行了解释。王善迈将宏观上的教育公平定义为适龄儿童享有平等的受教育权利和机会，同时弱势群体能得到教育资源倾斜，微观的教育公平即每个受教育者都能受到同等的对待。[24]翟博认为，基础教育均衡发展不仅涉及宏观层面的国家法律政策的因素，也涉及中观层面的区域间、城乡间、学校间和群体间的资源配置因素，还涉及微观层面的学校教学因素。[25]
有的学者从横向、纵向等方面来解释。麦克马洪（McMahon）认为教育公平分为水平公平、垂直公平和代际公平。水平公平是指相同的人相同对待，垂直公平是指不同的人不同对待，代际公平指的是上一代人身上的不平等现象不至于全然延续至下一代。[26]
在麦克马洪的分类中，代际公平这一分类存在一定的问题，因为它考虑的是教育是否实现了社会公平的目标，而不是教育本身是否公平的问题。伯恩（Berne）和施泰福（Stiefel）将教育均等解释为横向公平、纵向公平和机会平等。[27]韩清林则认为应该包括三个递进的层面：宏观上是区域教育均等发展，中观上是学校的均等发展，微观上是学生的均等发展。[28]翟博认为，教育均衡的宏观层次在于教育的权利、机会、规模和结构的均衡，中观层次在于城乡、区域、学校、群体和硬件、软件的均衡，微观层次在于生源、质量、结果、评价的均衡。[29]
相当一部分学者将教育均等概括为起点、过程和结果的均等。国外学者方面，美国五六十年代要素主义教育哲学的代表人物詹姆斯·柯南特认为，教育机会均等可以被概括为：起点均等，即就学机会与求学条件均等；过程均等，即教学内容与师生互动均等；结果均等，即学业成就、最终所获学历及教育对日后生活影响均等。柯南特还有一个重要的教育均等思想就是推崇量体裁衣的精英教育，使有才干的人有机会进入社会上层以实现社会流动。可以看出柯南特的教育均等思想不同于传统的平均对待思想。受教育者生理心理状况各异，“一碗水端平”式的平均对待并不是真正的均等，能满足不同人群发展需求才是真正的均等。[30]瑞典教育家胡森（Husen）也是从起点均等、过程均等和结果均等三方面来解释教育均等化的。他认为教育均等化包含三方面：一是每个人都可以没有障碍地开展学业生涯，二是不同族群的人都可以得到平等对待，三是取得学业成就的机会大致相等。[31]
从国内学者具有代表性的解释来看，常修泽认为教育均等包含以下方面：一是享有的机会应该均等；二是享有的结果应该大体相等；三是在享受过程中，社会成员的自由选择权得到尊重。[32]沈一岚认为教育均等应当包括相互联系又相互区分的三个方面：人人享有接受教育的权利和应尽的义务，相对平等的接受教育的机会和条件，以及教育成功机会和教育效果的相对均等。[33]
2.教育均等化测度指标体系
现有的教育均等化测度指标体系，主要采用国内常规的教育统计指标，其中教育经费、教学设施、师资状况、入学状况和人口受教育状况五类指标的使用最为广泛。我们对国内教育均等化指标体系的常用指标进行总结（见表1-1），发现这五类指标可以归纳为对两个方面的衡量：教育经费、教学设施和师资状况是对教育资源配置的衡量，入学状况和人口受教育状况是对教育发展规模的衡量。
表1-1 国内研究常用的教育均等化测度指标
现有的教育均等化测度指标在教育过程均等化和教育结果均等化测度中存在缺失和一定的局限性。从对教育过程均等化的测度来说，教育资源投入对教育结果的影响毋庸置疑，但教育系统自身、学生及其家庭的社会经济背景和教学工作都会对教育结果产生重大影响。在现阶段教育权利和教育机会差异逐渐缩小，甚至已经基本趋于均等的情况下，教育过程可以说是影响教育结果最为关键的因素。已有的教育均等化测度指标体系习惯用教育经费或教育设施测度教育过程的均等化程度，但如城乡学生在接受基本公共教育过程中是否得到了公平的对待等重要问题，仅凭这两项指标是无法回答的，因而这两项指标不能在真正意义上完成对教育过程均等化的测度。在教育结果均等化的测度方面，现有研究用入学率、巩固率、升学率、人均受教育年限和文盲率来衡量教育结果均等化。在当前时代背景下，这几项指标过于基础和笼统。在“两基”时期，教育发展的目标在于保障适龄儿童都能接受九年义务教育和扫除青壮年文盲，因而适合用这些指标来测度教育结果的均等化。而如今教育发展水平已大幅提高，“两基”目标也已基本实现，国内教育开始向多样化、优质化发展，学生接受了何种质量的教育以及这些教育是否能很好地满足他们自身发展的需要成为目前的焦点，教育结果均等化有了更为丰富的内涵，已有的教育结果测度指标显然不能完全满足教育发展和社会发展的需求，应加以调整和丰富。
揭示教育均等化的现状和发展趋势，从而推动教育均等化实践的发展是对教育均等化进行测度的目的。从指标选取来看，当前的教育均等化测度指标体系使用基础的、宏观的教育资源配置和教育发展规模指标，这实质上是对教育发展水平差异的测度，我们不能将其等同于对教育均等化的测度；现有研究缺乏动态的指标建设，不能很好地揭示教育均等化的特殊问题，难以体现当今时代背景下教育公平的内涵，因此实用价值不大。基于此，我们提出测度教育均等化绩效，期望以此推进教育均等化的实现。
3.教育均等化程度的测度方法
从测算方法来看，相关研究中主要采用经济学中衡量经济分布差异的工具如变异系数、加权变异系数、离均差系数、加权离均差系数、洛伦兹曲线、基尼系数和泰尔系数等，较少使用公共服务质量评价中比较复杂的工具，例如DEA、多元线性回归分析法、层次分析法等。其中，国内和国外研究中使用最广泛的是基尼系数。采用基尼系数进行计算，可以测量多个变量之间的差异，这是其他计算方法无法完成的，但是它并不能形象地解释实际差异的状况，无法表现内部不均的具体情况，可以说，基尼系数也只是一种宏观、粗略的测度工具。在具体研究中采用哪种测算方法，可以根据方法的特点和测度的要求进行合理选择，以保证测度的科学性。
可以看出，国内外学者关于教育均等化测度的已有研究，在内涵界定、指标体系设置和评价方法的选择等方面，对于我们的研究有很好的借鉴意义。但是由于国情、文化、制度等差异，中外基本公共教育服务均等化问题也存在极大差异，所以国外对于基本公共教育服务均等化测度的研究对我国的借鉴意义十分有限，能为我国借鉴的也只集中于价值取向、制度问题等方面。虽然国内相关研究较多，但目前与基本公共教育服务均等化绩效测度直接相关的研究仍然很少，研究基础十分薄弱，长久以来局限于几个统计指标的比较，测量的系统性、科学性有待提升。相关研究需改进的薄弱环节有三点：
第一，测度的系统性不足，缺乏合理有效的指标体系建设。我国基本公共教育服务均等化绩效测度研究中，一部分研究在构建指标时，并未按照一定的理论框架来分析，指标就像“凭空”构建出来的，缺乏全面性和系统性，无法构成一个体系；另一部分研究虽然是按照一定的理论框架构建评价指标体系，但是为了使指标体系具有可操作性，选取的指标过于单一，不足以描述我国基本公共教育服务均等化全貌。指标构建缺乏系统性，会降低对基本公共教育服务均等化绩效测度的有效性。并且我国目前现有的对基本公共教育服务均等化测度的研究，过度关注教育资源的投入，这种测度是有缺陷的，因为教育的高投入并不一定能带来高产出，因此这些指标体系并不能很好地描述基本公共教育服务均等化的真实情况。究其原因，一方面是我国基本公共教育统计指标体系不够完善，并且缺乏教育成果、学生社会经济背景等相关信息系统的建设，研究可设置的指标十分有限。另一方面就是研究中缺乏有创新性、开拓性的评价指标。因为有关基本公共教育服务均等化绩效测度的研究发展近十余年来，相关研究使用的指标都是直接套用政府教育统计年鉴中的相关指标，并未提出任何更具科学性、合理性和有效性的新指标。能否超越以往指标设置的范畴，通过能间接反映教育均等化的相关数据或是调研成果，抑或是其他方法来挖掘出能够有效测度基本公共教育服务均等化绩效的指标，值得我们思考。
第二，测度忽视了教育的人本主义。目前，公共服务质量评价研究领域越来越重视对公民满意度的评估，许多学者都提出了“以顾客为导向”的公共服务质量评价模式，即公众评价模式。因为他们认为，公众作为公共服务利益相关者中最重要的一方，理应享有对公共服务质量进行评价的权利。公众评价模式已经在西方发达国家展开了有效的实践。基本公共教育服务不仅要满足公民的需求，还关系着社会的人力资本存量和经济社会发展。公共服务需要以人为本，公共教育服务更需要以人为本。在目前我国对基本公共教育服务均等化测度的研究中，大部分仍然是按照设定的指标体系，根据统计年鉴提供的数据而展开专业评价这样的固定模式。专业评价模式没有测度公共教育服务是否能满足接受者的个性、是否提供了他们所希望接受的教育，由于缺乏对公民偏好的体现，很难体现真正的人本主义。公众评价模式中，公共教育服务接受者由于缺乏经验和专业知识，有时较难做出准确有效的评价。[34]所以为了获得更加准确有效的测度结果，可以将公众评价模式与专业评价模式相结合。是否应该使用或者提出一个将公众评价模式与专业评价模式相结合的评价工具，是我们的研究要思考的。
第三，评价方式过于简单，难以形成综合性评价。目前我国已有的关于基本公共教育服务均等化的实证研究，通常都只分析了区域间、城乡间或不同人群间某一具体指标的差异程度，即完成了对基本公共教育服务均等化某一方面的测度。这种区域间、城乡间或不同人群间差异的对比，难以对基本公共教育服务均等化形成一个综合性评价。简而言之，就是受目前采用的评价技术限制，各个具体的评价指标没有结合起来，未能形成一个有机评价系统，因而无法对基本公共教育服务均等化的总体情况进行准确评价。
综上所述，目前我国关于基本公共教育服务均等化的研究面临着具备可操作性的研究科学性欠妥、具备科学性的研究可操作性欠佳的困境。为了兼顾基本公共教育服务均等化测度中科学性与可操作性，我们需要建立系统的指标体系和使用新的评价技术工具。
二、平衡计分卡
（一）平衡计分卡的发展
1.平衡计分卡的奠基研究
自以泰勒（Taylor）为代表的科学管理思想产生后，财务指标成为美国各大企业绩效管理的核心，单一的衡量标准在20世纪初期对于企业生产效率的提高产生了重要作用。然而西方发达国家进入后工业时代后，财务与企业绩效的正相关关系逐渐受到人力资本、管理技术、信息等方面的影响，简单的财务评价已经很难反映出全面真实的企业经营状况，迫切需要一种有别于财务评价的企业绩效测评方法。20世纪80年代和90年代，许多公司认识到以财务数字进行管理的局限性，转向对产品质量的追求，六西格玛、标杆管理等方法受到各大公司的追捧，然而对于质量的一味追求又使得部分公司陷入了财务的困境。寻找一种能够从各方面有效控制企业管理绩效的方法成为亟待解决的难题，平衡计分卡就是在这样的背景下应运而生的。
平衡计分卡起源于哈佛商学院教授罗伯特·S.卡普兰和复兴方案公司总裁戴维·P.诺顿在1992年的《哈佛商业评论》上发表的《平衡计分卡：驱动绩效的量度》一文。1993年二人发表了《平衡计分卡的实际应用》，1996年二人发表了《把平衡计分卡作为战略管理的基石》。文章中介绍了一种不同于传统只注重财务指标的绩效管理方法，从多角度、多层次对企业绩效展开评价。在之后的十余年中，卡普兰与诺顿对这一体系继续进行深入研究，并撰写了多本著作，不断对平衡计分卡模型进行完善：1996年，《平衡计分卡——化战略为行动》一书的出版，标志着这一理论的成熟；2000年出版的《战略中心型组织：平衡计分卡的致胜方略》一书将平衡计分卡的理论和方法系统化；2004年出版的《战略地图——化无形资产为有形成果》一书阐述了战略地图的重要意义，并提出了制定战略地图的方法。战略地图如图1-1所示。
图1-1 平衡计分卡战略地图：企业如何创造价值
平衡计分卡的精髓在于其平衡的思想，平衡计分卡有效克服了单纯衡量产品质量或财务指标所带来的管理的不完整性，并充分结合了信息化时代的特征，考虑到了人力资源及客户感受等维度，是一种综合性很强的绩效评估方法。总的来说，平衡计分卡的平衡体现在三个方面：财务目标方面——不仅设置短期目标，同时还设置长期目标；公司战略方面——不仅考虑财务角度，同时还考虑非财务角度；战略化组织绩效方面——不仅考虑领先指标，同时还考虑滞后指标。
平衡计分卡战略管理系统包含了对四个层面的思考：（1）财务层面：衡量企业的战略设计以及这一战略的实施在多大程度上影响了企业盈利。财务指标通常包含营业收入、成本、报酬率、经济增加值等。（2）客户层面：显示企业服务客户的价值目标，这些价值目标有益于创造出色的财务业绩，比如客户满意率、市场占有率、顾客获利率等。（3）内部流程层面：考量组织为了实现客户价值目标和卓越财务回报所必须擅长的关键内部流程，包含短期的经营循环（如制造、营销、服务）和长期的创新周期（如设计、开发）。（4）学习与成长层面：衡量企业人、系统和程序方面能够实现突破性业绩的程度。该层面要实现的主要目标包括员工管理技术的再造、信息系统的改善和组织行为程序的梳理等。[35]
在《政府及非营利组织平衡计分卡》一书中，尼文将平衡计分卡的方法引入了公共部门，通过对企业和公共部门的差异性分析，设计了适合于公共组织的平衡计分卡模型。在公共部门的平衡计分卡模型中，财务指标并不是核心目标；使命是公共部门存在的原因，因此使命应置于公共部门绩效体系顶层，而要实现自身的使命，就必须更关注客户的感受而非财务的增长，将委托人层面和客户层面作为实现使命的顶层维度；内部流程的改进和雇员的学习与成长是让客户更加满意的手段。
卡普兰和诺顿创立的平衡计分卡模型，主要应用在企业领域，该工具在公共部门绩效管理中的研究和实践较少。虽然卡普兰和诺顿声称“虽然平衡计分卡最初的焦点和运用在于改善营利（私人）企业的管理，但是平衡计分卡在改善政府机构和非营利组织的管理上，效果更好”[36]，但自平衡计分卡产生以来，大部分的研究主要集中于私人部门，尚未拓展到公共部门，其原因在于公共部门的测度缺乏数据支持，并且官僚体制对公共部门的管理创新存在一定的阻碍作用。
2.早期对平衡计分卡的充实与完善
在卡普兰和诺顿创立系统的平衡计分卡模型后，这一工具在私人部门的绩效评价中得到广泛应用。这一时期的实践经验对卡普兰和诺顿提出的平衡计分卡进行了完善，补充了在企业中使用平衡计分卡的具体做法和管理过程，使卡普兰和诺顿的平衡计分卡思想更加完善。
这个时期的代表是保罗·尼文。尼文是加拿大新斯科舍电力公司平衡计分卡项目的负责人，平衡计分卡在该公司的应用取得了巨大成功。尼文将其经验进行总结，出版了《实施平衡计分卡的具体步骤》一书。书中细化了平衡计分卡具体的实施流程，弥补了平衡计分卡理论与实践之间的差距，成为管理者使用平衡计分卡提高组织绩效的重要操作指南。尼文最主要的创新之处在于对卡普兰、诺顿的平衡计分卡模型进行了修正。尼文肯定了使命在平衡计分卡中的顶层地位，再次强调了客户满意度的重要性以及内部流程优化和学习与成长层面的必要性，同时也提出公共部门仍然需要对财务指标进行考量，并将投入指标、产出指标和成果指标嵌入平衡计分卡框架中，就各层面的指标选择问题提出了建议。[37]他的理论对卡普兰和诺顿的初级理论是很好的补充，明确了平衡计分卡在企业中使用的具体做法和过程。
3.信息时代以来平衡计分卡的大发展
随着平衡计分卡在私人部门中的应用进一步扩大，平衡计分卡得到极大的丰富和发展，不仅出现了各种对平衡计分卡的改造，平衡计分卡也逐渐被引入公共部门的绩效评价。
在介绍美国联邦政府机构调整平衡计分卡经验时，多布泽尼茨基（Dobrzeniecki）和巴克多尔（Barkdoll）认为应该从整体和每个层次两方面进行调整。[38]多多尔（Dodor）和古普塔（Gupta）等人对将平衡计分卡引入政府部门的可行性进行论证，并提出从上到下依次为财务状况、服务选民、内部运营以及学习与成长四个层面的模型。多多尔和古普塔构建的模型与卡普兰、诺顿为企业设计的平衡计分卡模型类似，强调了组织内外财务稳定的重要性，但忽略了政府组织与私人组织的区别，没有体现出政府对公众委托责任的使命。维恩-德克斯（Veen-Dirks）和薇恩（Wijn）提出运用关键成功要素方法确定平衡计分卡每一维度的具体指标。[39]方振邦、罗海元则认为关键成功要素方法和平衡计分卡在设计理念、设计方法以及指标特征上具有明显的差异性。[40]塔伦蒂诺（Tarantino）等详细说明了层次分析法（AHP）用于对每项指标赋予权重的方法。[41]关键成功要素方法和AHP的引入对于平衡计分卡的实际操作具有重要意义，崔彦和郭瑞卿分别在对教育类公共项目绩效评价体系研究和对检察院绩效评价研究中对此进行了实证运用。日本学者矢岛茂、黑泽耀运用一种“列”为财务维度、“行”为非财务维度的DTP（design to performance）工作表辅助平衡计分卡，并以矩阵形式表达二者的关系。胡杨成和吴俊德等人将模糊综合评价法和平衡计分法相结合，用于评价公共组织绩效。[42]钱花花在对乡镇政府绩效评估的研究中，基本上保留了卡普兰和诺顿所设计财务、公众、内部流程和学习与发展维度。[43]李伟成对比了企业与政府的差异，结合我国国情，从政府使命和战略目标入手，将政府在运用平衡计分卡进行绩效管理和绩效考核过程中的维度确定为经济产出、综合发展、制度文化和人力资源四个维度。[44]
（二）平衡计分卡的应用实践
1.国外对平衡计分卡的应用
平衡计分卡已经成为企业管理者提高绩效、实现组织战略的利器，被《哈佛商业评论》推崇为“75年来最具影响力的策略管理工具”。根据《全球平衡计分卡趋势》报告，1998年，美国世界五百强企业中有35%的企业使用平衡计分卡，到2003年，这一比例上升到了55%。平衡计分卡逐渐得到广泛的认可和应用。
在美国，平衡计分卡的触角几乎已经伸向了各行各业，如技术、汽车、酒店等行业，其中最引人注目的案例之一是美国美孚石油北美营销与精炼事业部于1995年建立第一个平衡计分卡，以生产力和发展为战略，使精炼营销和汽油运输成本降低了20%，现金流量净额提高12亿，盈利能力从行业末位跃居行业第一。相似的案例还有美国纽约化学银行、联邦快递等企业，它们也通过在企业中应用平衡计分卡进行管理实现了组织绩效的飞跃。
平衡计分卡是为提高企业绩效而设计的，对于平衡计分卡运用于政府部门绩效管理的研究，西方国家也是最近十年才开始的。虽然公共部门与私人部门有着本质上的区别，但作为组织的一种，公共部门同样具有战略目标，从这一点看，将私人部门的绩效评估方法引入公共部门具有一定的合理性。正如卡普兰和诺顿指出的那样，平衡计分卡在改善政府机构和非营利组织的管理上可以发挥更大作用。[45]
在美国，1993年克林顿签署了《政府绩效与成果法案》后，改善政府绩效成为政府的重要目标。美国国防部、美国交通部、美国联邦航空署、美国国防后勤总署、美国空军和美国海军等机构，都广泛而成功地在管理中运用了平衡计分卡。2002年卡普兰及其合作者在《医疗管理杂志》上发文说明了平衡计分卡在医疗组织的应用。[46]美国康涅狄格州纽黑文市的布瑞芝波特医疗中心采用了平衡计分卡来应对医疗领域的激烈竞争。布瑞芝波特医疗中心确定了组织生命力、流程优化、质量改进、市场占有率提高和稳健的财务5个关键要素及35个具体指标，有效地在医疗领域保持了市场份额。
平衡计分卡在公共部门运用的另一更为著名的实例是北卡罗来纳州的夏洛特市，保罗·尼文的著作《政府及非营利组织平衡计分卡》中对此进行了详细的记录。20世纪70年代到80年代，为了吸引更多人在夏洛特市安家落户，从而带动城市发展，夏洛特市副市长采用平衡计分卡的模式，提出使夏洛特市“成为居住、工作、休闲的最佳城市”这一战略目标，并从客户、内部流程、财务、学习与成长四个层面进行评价，促使夏洛特市成为美国第二大银行业和财政金融中心。
2.国内对平衡计分卡的应用
在我国，平衡计分卡由毕意文博士于1996年率先引入。毕意文博士1993年在上海创办了东大门咨询公司，运用平衡计分卡体系帮助100多家中国企业实施战略。东大门咨询公司被翰威特咨询公司收购后，毕意文又成立了第二家咨询公司——博意门，将平衡计分卡思想延伸至流程改造、能力发展、浮动薪酬、领导力和企业文化等领域。[47]随着平衡计分卡在我国的推广，其模型不断本土化，我国的律师事务所、商业银行、国有企业等众多不同类型的组织都在绩效考评中应用了平衡计分卡模型。有些企业还以平衡计分卡为基础开发出办公软件，例如山东鲁能集团有限公司，其绩效管理软件就是以平衡计分卡模型为基础。
我国地方政府也进行了平衡计分卡应用的探索，如黑龙江省海林市、北京市延庆区及四川省乐山市五通桥区。其中海林市按照卡普兰、诺顿的平衡计分卡模型，结合我国文化背景及政府责任，首先从使命、核心价值观、愿景、战略的高度确立了政府绩效管理的终极目标，然后从财务、利益相关者、内部流程、学习与成长四个维度提出了实现目标的途径。
国内学者对于平衡计分卡在评价公共教育服务领域中的应用并不多见，绝大多数集中于学校，其次是义务教育阶段财政支出绩效评价，而对公共教育服务项目整体绩效的研究极少，其中具有代表性的是崔彦的研究，他首次将公共教育作为平衡计分卡方法的评价对象。他以石家庄市第54中学二期工程项目为例，阐述了教育类公共项目实施平衡计分卡的具体步骤。崔彦基本沿用了卡普兰、诺顿构建的公共组织平衡计分卡模型，以战略为指导，将客户指标置于顶层，通过内部流程、学习与成长、财务实现客户满意度的提升，最终实现让第54中学成为石家庄首屈一指的中学的战略目标。[48]从整体来看，崔彦只是在每个层次的目标上做了调整，而各层次的逻辑结构基本照搬国外研究，因而其构建的指标体系并不能很好地适用于本土学校的发展。此外，指标不够细化（仅15项指标）也可能使绩效考核流于形式，最终无法实现组织战略。
（三）平衡计分卡文献述评
可以看出，平衡计分卡的应用已经由私人部门逐渐渗透到公共部门，并且越来越广泛。相关文献的理论和经验对于测度我国政府部门在基本公共教育服务方面的绩效有重要的参考价值。
应该肯定平衡计分卡运用于中国组织的合理性：
第一，把平衡计分卡移植到中国组织中的一个重要前提是古老的平衡思想早已深入人心，太极标志的阴阳两部分就是对这一理念的诠释，这种平衡的思想不仅与我国的文化相契合，也符合现代化组织各方面相互依存、平衡发展的趋势。
第二，随着改革开放的推进，在市场经济作用下，无论是企业还是公共部门都已经逐步适应了科学管理模式，基本具备了规范的生产工作流程，单纯以财务指标衡量组织绩效的方式日益显露出不足之处，组织亟须科学的方法进行有效管理，充分发挥出人力资源、信息资源等在组织中的作用。
第三，平衡计分卡自诞生以来，已经在世界各国、各类组织中进行了实践，其科学性与有效性已得到了充分肯定，平衡的思想与适应国情的修正能够保证组织实施平衡计分卡时对战略实现的促进作用。
第四，我国政府正处于职能转型阶段，中共十八届三中全会再次将转变政府职能作为全面深化改革的重要战略，要求完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。[49]因此将平衡计分卡引入政府部门能够有效改善政府绩效，提高政府行政能力，更好地满足人们的需求。
然而，从现阶段我国企业与公共部门实施平衡计分卡的实际情况来看，成效并不明显，主要原因体现在如下方面：
第一，对平衡计分卡内涵的解读不够，主要体现在很多组织没有理解平衡的精髓，将平衡计分卡与关键成功要素方法等混为一谈，仍然以财务目标为衡量组织绩效的根本，忽视了其他维度的支持作用。
第二，组织战略不明确。许多组织在设定组织战略时，并没有进行深入的思考，直接导致组织定位不明确、目标与具体指标脱节。
第三，具体指标不够细化。在对四个维度进行分解时，许多组织生搬硬套国外的成例，并不结合国情和组织现实情况，导致很多指标难以落到实处。
第四，以上三点的根源在于我国市场制度不够健全，市场经济发展还不够完善，许多组织内部还不具备实行平衡计分卡的完善制度与科学化流程。现阶段我国处于转型期，许多组织初具现代化的管理体系，将平衡计分卡推广到我国组织中是符合时代要求、着眼于未来的管理趋势。
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