第二章 基本公共教育服务均等化绩效测度的基础理论
第一节 基本概念与内涵
一、基本公共教育服务
要评价绩效，首先就要清晰界定绩效评价的对象。很多学者对基本公共服务的概念进行了界定。陈昌盛、蔡跃洲将基本公共服务界定为为维持国内为社会稳定、实现社会公平正义、维护个人的生存发展权利所提供的必需的基本的社会保障[1]；蔡春红认为，与人民生存与基本发展最密切、最迫切、最基础的公共服务就是基本公共服务[2]；陈海威将基本公共服务定义为在一定社会经济条件下，以保障基本人权为主要目的，全体公民都公平、平等和普遍享有的，具有保障性质和平等色彩的公共服务[3]；王水莲、罗美英认为，一般而言，基本公共服务是提供纯公共产品的公共服务，指必须由政府提供的，平等的、无差别的公共服务。[4]国务院颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》也对基本公共服务进行了定义：基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。基本公共服务的范围包括了教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障等领域的公共服务。
综上所述，官方和众多学者对基本公共服务的界定十分相近，我们对这些界定进行归纳总结，可以从以下三个方面来解释基本公共服务：
第一，基本公共服务保障的是人民群众基本的生存权和最基础的发展权，满足的是人们最基本的、最迫切的需求，例如义务教育、基础医疗卫生、社会保障、公共安全等。这些需求随着经济发展水平的变化而改变。
第二，基本公共服务以均等化为主要特征。因为基本公共服务的内容是每个公民生存与发展的必然需求，所以基本公共服务比非基本公共服务更注重公平性，应无差别地、公平地对待每一位公民。基本公共服务可以提升弱势群体的整体人权状况，这使它成为一个实现社会公平的工具。
第三，基本公共服务由政府主导提供，政府承担供应的主要责任。
就基本公共教育服务来说，学者在相关研究中缺少对基本公共教育服务的明确定义，与基本公共教育服务相近的说法还有基础教育、教育公共服务、基础公共教育服务等，但在讨论中可以看出它们所指都相同，即教育领域中最基础、最迫切、最普适的，保障人们最基本人权和基本发展需要的教育服务，而且从基本公共教育服务的范围来讲，绝大多数研究都将其理解成小学和初中阶段的义务教育。教育部对基本公共教育服务的定义为：基本公共教育服务是教育领域提供的基础性公共服务，具有公共性、普惠性、基础性、发展性四个主要特征，是主要由政府提供，与全体人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关的公共教育服务，是实现人的终身发展的基本前提和基础，而基本公共教育服务体系的核心就是义务教育。[5]
本书将基本公共教育服务定义为：由政府主导提供，与经济发展水平相适应，以公平正义为主要特征，满足全体人民群众最基础、最迫切、最关心的教育需求的公共教育服务。就现阶段来说，小学和初中阶段的义务教育是基本公共教育服务的核心。作为基本公共服务的主要内容，基本公共教育服务同样也可以从以下三个方面来理解：
第一，它提供的是个人基础知识、基本价值理念、基本行为准则、基本技能方面的教育，能保证个人基本生存与发展的权利。基本公共教育服务根据社会经济发展水平不同，可以分为三个阶段，第一阶段保障小学与初中教育，第二阶段保障学前和高中教育，第三阶段推广到特殊教育和其他教育。目前，我国还处于均等化第一阶段后期，将向第二阶段过渡。因此，本研究将基本公共教育服务的范围定为小学、初中更为恰当。
第二，教育公平是基本公共教育服务应该坚持的根本价值取向。基本公共教育服务对于弱势群体有着更大的补偿作用，有利于今后缩小收入差距，促进社会公平。因此，促进基本公共教育服务均等化的最终目的是实现社会公平。
第三，基本公共教育服务的主要承担者是政府，虽然有民办教育或者其他形式的教育存在，但它们都只是起补充作用，基本公共教育服务的主要提供者和责任人必然是政府。
二、基本公共教育服务均等化
从前面关于教育均等化内涵的文献综述可以看出，学界对于教育均等化内涵的解释并无太大争议，尽管解释的角度不同，但是学者们所理解的教育均等化内涵的核心内容是一致的。结合前人研究，本书对基本公共教育服务均等化的定义是：基本公共教育服务均等化是保障全体公民基本的受教育权利，满足全体公民发展的基本需要，以公平正义为价值取向，为公众提供的最基本的、不同发展阶段有不同标准的、最终结果大致相等的基本公共教育服务。[6]可以从如下几个方面来进一步解释基本公共教育服务均等化的内涵：
（1）基本公共教育服务均等化即适龄公民能够获得大致相等的基本公共教育服务，其核心是教育资源配置的均等化。
（2）基本公共教育服务均等化主要体现在教育机会均等、教育过程均等和教育成果均等三个方面，但在不同的教育发展阶段，基本公共教育服务均等化的主要矛盾是不同的，基本公共教育服务均等化的判别标准也有所不同。我国在“两基”时期，重点在于普及义务教育，所以这个时期基本公共教育服务均等化的程度可以主要通过义务教育阶段的入学率来判别。如今我国教育发展到了一定的水平，几乎所有的适龄公民都具有了平等地接受义务教育的机会，对教育公平的诉求已经开始转向教育条件和教育质量等方面。因此，基本公共教育服务均等化在不同发展阶段应有不同的标准。
（3）均等化并不是指绝对的平均化。均等化并不代表平均对待每一位公民并使每一位公民获得平均的教育成果，服务要尊重公民的自由选择权，满足他们的需求，同时给予弱势群体更多的帮助；均等化要承认差距的客观存在，将不均等程度控制在一个合理、可接受的范围内，并逐渐缩小差距；均等化也不是削峰填谷，而是一种优质均等。
（4）基本公共教育服务均等化主要强调的是义务教育的均等化。并不是所有类型和层级的公共教育服务都应该被均等化，应该被均等化的公共教育服务应具有基础性、普适性，就我国而言，即义务教育。将所有类型的公共教育服务均等化并没有必要，例如有的公民并没有接受高等教育的需求，普及高等教育，则会造成教育资源的浪费，同时实践层面上也是不可能实现的。这种超越了某种层次的均等，实质上也是不均等的。政府在义务教育阶段和非义务教育阶段所扮演的角色不尽相同，非义务教育阶段的公平问题更多地以社会问题的形式呈现，基本公共教育服务的核心是义务教育，衡量义务教育阶段的教育均等化有更强的政府指导意义。
（5）基本公共教育服务均等化的重心在于城乡基本公共教育服务的均等化。基本公共教育服务不均等的问题存在于城乡间、区域间和群体间，其中城乡间和区域间的问题最突出，也是被研究得最多的。就基本公共教育服务而言，教育资源的区域不均等，很大程度上是由各省经济发展状况决定的，但各省的经济状况在短期内是无法改变的，要解决这一问题，只能依靠中央的转移支付，而且转移支付的效果具有不可预期性[7]，有研究表明转移支付与教育经费状况无相关性。另外，中国的中考、高考选拔形式各省自定，选拔名额在本省范围内也相对固定，与外省之间并不存在明显的竞争，因而很难比较教育成果的差异。故研究区域范畴的基本公共教育服务均等化的价值有限。相比起来，在以县为主的教育行政体制下，缩小城乡基本公共教育服务差距，从而提升我国教育的整体水平，更有现实意义。促进城乡基本公共教育服务均等化是实现基本公共教育服务均等化的核心任务。因此，本书也研究城乡范畴的基本公共教育服务均等化问题。
（6）本书以四川省基本公共教育服务均等化为测度对象，但现实中，四川省较多的提法为义务教育均衡发展，有必要理清二者的联系与区别。基本公共教育服务均等化是从公共管理的视角看教育公平问题，着重关注的是公共教育所提供的公共产品提供的方式以及数量、质量，强调的是适龄儿童受教育机会和权利的公平。而义务教育均衡发展是从教育发展的角度看教育公平问题，其内涵比基本公共教育服务均等化有着更多的内涵，除了基本公共教育服务均等化强调的教育机会和教育权利的均等以外，义务教育均衡发展还注重教育成果均等，例如城乡学校的学生能在考试中取得近似的分数水平，有近似比例的学生进入重点学校、考上重点大学等，以及为了实现教育成果的均等，还会对学校教师教学过程进行规范。这些都不是基本公共教育服务均等化的关注重点。基本公共教育服务均等化与义务教育均等化的区别在于“基本”二字，基本公共教育服务均等化重视保基本，而义务教育均衡发展有着更高的保障层次，基本公共教育服务均等化包含于义务教育均衡发展。但从总体来看，二者区别不大，常被混淆使用。
三、基本公共教育服务均等化绩效
“基本公共教育服务均等化绩效”可以分解为“基本公共教育服务均等化”和“绩效”两个部分进行解读。前文已经对“基本公共教育服务均等化”的内涵进行了详细的叙述，这里需要详细分析“绩效”的概念。
（1）绩效的内涵。
关于绩效含义的解释有很多，许多学者都提出了自己的看法。普雷姆詹德提出绩效即效率、产品与服务的质量和数量、组织所做的贡献，包含了节约、效益和效率[8]；英国的效率小组提出的包含“经济”（eco-nomy）、“效率”（efficiency）、“效益”（effectiveness）的“3E”评价体系，被英国审计委员会纳入绩效审计标准中，后来发展成为主流的绩效评价思想之一[9]；经济合作与发展组织在1994年提出的绩效，不仅仅包含了“3E”，还包括了行为主体对预定计划的遵从程度以及该项活动所获的公众满意度[10]；约翰·鲍恩则认为绩效包括效益、效率、效果、投入和产出；朱志刚指出，绩效包括对过程和结果的衡量，以及提供者的主观努力程度和接收方的满意程度[11]；蔡立辉则认为政府绩效即对效率、能力、服务质量、公众责任和公众满意度等方面的分析和判断。[12]
学者对绩效所具体包含内容的界定不一，但就绩效的基本内涵来说，大家的认识是基本一致的，即绩效是对行为主体的行为过程和行为结果的评价：就行为过程来说，它包含对行为是否具有经济性、合理性和可持续性的考量；就行为结果来说，它考量了投入与产出的情况、预期目标的实现程度以及产生的影响。所以可以把绩效理解为：一个行为主体的行为过程和行为结果的表现，具体指明了行为主体为实现某种目标做了哪些努力、实现这种目标的能力与可能性、预期目标的实现程度，以及哪些地方有待改进。
（2）政府绩效的内涵。
提供基本公共教育服务是政府的职责，同样，保障基本公共教育服务均等化正是政府的重要工作之一。因此，我们这里研究的绩效是“政府绩效”。
“行政效率”是一个很容易和“政府绩效”混淆的概念，有必要加以区分。“行政效率”是各种具体行政行为投入与产出的关系，有显著的经济性、数量性特征，常见于微观层面政府行为的考量中。相比之下“政府绩效”的概念层次则更为丰富。政府绩效不仅仅有对数量指标的考量，还涉及各种柔性机制，比如计划、作风、态度等。“行政效率”衡量的是具体行政行为，“政府绩效”则更多讨论抽象的政府行为。[13]
结合前面对绩效内涵的分析，我们认为对基本公共教育服务均等化绩效进行测度，就是通过构建评价指标体系，将制度安排是否有利于实现基本公共教育服务均等化以及基本公共教育服务均等化的实现程度纳入可度量的范围内，从而通过量化指标测评政府的行为。
注释
[1]陈昌盛，蔡跃洲.中国政府公共服务体制变迁与地区综合评估［M］.北京：中国社会科学出版社，2007.
[2]蔡春红.完善财政转移支付制度的政策建议——兼论推进基本公共服务均等化和主体功能区建设的关系［J］.中国行政管理，2008（4）：78-81.
[3]陈海威.中国基本公共服务体系研究［J］.科学社会主义，2007（3）：98-100.
[4]王水莲，罗美英.南宁市构建城乡一体化基本公共服务体系的保障机制研究［J］.中共南宁市委党校学报，2010（6）：47-50.
[5]成芳.档案利用服务在国家公共服务体系建设中的地位与作用［J］.办公自动化，2015（18）：50-52.
[6]张晓杰，王桂新.基本公共服务供给的有限性与有效性研究［J］.上海行政学院学报，2014，15（1）：96-103.
[7]孙阳，杨小微，徐冬青.中国教育公平指标体系研究之探讨［J］.教育研究，2013（10）：111-120.
[8]普雷姆詹德.公共支出管理［M］.北京：经济科学出版社，2002.
[9]HEKEL M.The Audit Commission［M］∥POLITT C，HARRISON S.Handbook of Public Service Management.Oxford:Blackwell Publishers,1992.
[10]江易华.县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的理论构建与实证检测研究［D］.武汉：华中师范大学，2009.
[11]朱志刚.公共支出绩效评价研究［M］.北京：中国财政经济出版社，2003.
[12]蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及其启示［J］.清华大学学报（哲学社会科学版），2003（1）：76-84.
[13]卓越.公共部门绩效评估初探［J］.中国行政管理，2004（2）：71-76.