一、行政区划改革与府际关系的内在规定性

（一）行政区划是影响府际关系的基本变量

公共权力依附于国家形态的存在形式必然要求以制度化的方式实现权力资源的纵向和横向配置，权力在这两个向度内的规范流动是国家正态运作的基本机理。从纵向来看，目前绝大多数国家的政府都由两个以上的层级构成，因此都无法回避府际关系问题。对于那些拥有相当人口、幅员辽阔、国家稳定形势又比较严峻的大型国家，在处理纵向府际关系的过程中，能否保障中央对地方的必要控制能力，直接关系到国家的统一和政治生活的稳定，具有极为重要的现实意义。正如孟德斯鸠所言：“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的邪恶。”（注：孟德斯鸠:《论法的精神》上册，130页，北京，商务印书馆，1995。） 因此，对于一个国家的中央政府而言，如果期望在尽可能不损害施政效率的前提下，保持对地方政府必要的控制能力，那么合理有效地运用各种行之有效的技术手段显然是必不可少的。

就目前的总体情况来看，中央对地方实施控制的手段有很多种，如行政监督、财政控制、法律规制和政党控制等。与上述较为常见和显性化的技术手段相比而言，中央对地方实施控制的另一个重要手段，即行政区划，则要隐蔽一些，因此也更容易被忽视。但实际上，行政区划特别是一级政区的划分，对于府际关系具有非常重要和基础性的影响。中央推动行政区划调整的基本目的之一，就是要综合考虑各种变量，努力寻找管理层次与幅度的最佳结合点。这一过程也在不断地调整与重塑着府际关系，推动政府结构体系走向合理化。

（二）纵向权力关系的变化是历代行政区划调整的实质

长期以来，行政区划在古代中国绝大多数情况下被看作一种重要的统治和政策工具，既是政权建设和政府管理的重要手段，又是国家权力再分配的基本途径之一。历史上，几乎每一次王朝更迭，都会进行规模不等的行政区划调整。鉴于其重要性，行政区划事务一直由最高决策层直接掌控，重大的事项则由皇帝亲自审定。目前学术界普遍认为，中国古代行政区划体系的完全确立和推行，产生于中央集权国家诞生的秦朝。（注：目前学术界普遍认为，商、周两代实行封建制，采取“封邦建国”的形式实施统治，因此在整个殷商、西周王朝的疆域内并不存在严格意义上的行政区划。直到春秋中叶以后，随着中央集权的逐步形成，地方行政区划才开始随之出现。随着秦统一之后全面确立和推行郡县制，完全意义上的地方行政区划才宣告正式确立。参见刘君德等编著:《中国政区地理》，83页，科学出版社，1999；邹逸麟:《从我国历史上地方行政区划制度的演变看中央和地方权力的转化》，载《历史教学问题》，2001(2)。） 自秦朝以来的两千余年里，中国的行政区划体系虽然经历了反复的调整变革，但其基本框架却一直延续至今。这种承袭与发展既表现在外在形式上，又表现在实质内容上。

在中国历史上，行政区划从萌芽、出现到完全确立和全面推行，即从春秋初期至秦始皇统一后全面实行郡县制，大约经过了五个世纪的漫长历程。其过程与中央集权制度的萌芽、出现和完全确立几乎是同步的。然而，在分层式的行政区划体制确立后，中央必然会将部分权力下放给地方政府，这就很难避免中央和地方在集权和分权上的矛盾。具体来看，对于中国这样的一个大型国家而言，地方政区尤其是一级政区的数量太少或太多都不利于中央对地方实施有效的控制和管理。一方面，如果一级政区的数量太少，则其辖域和人口规模必然相应扩大，也就是综合实力的增强。从中央政府的视角出发，面对数量较少且实力雄厚的一级政区，显然不是理想的状态。因为这在事实上使得一级政区具备了挑战中央权威的物质基础和现实可能性，有可能导致尾大不掉。同时，在一级政区的辖域较大和人口普遍较多的情况下，往往会衍生另一个副产品，即政府层级的增加，这就进一步增加了中央政府实施纵向控制与管理的难度。另一方面，如果一级政区数量太多，也并非理想的状态。在特定的历史时期和技术条件限制下，一级政府的管理幅度是既定的。如果一级政区的数量太多，以至于超出了中央政府的管理幅度，则有可能受人力、财力等因素的限制，陷入事务主义而不能自拔，同样会使得对地方政府的有效控制和管理变得十分困难。因此，如何综合考虑各种影响变量，寻找管理层次与幅度的最佳结合点，一直是困扰中央政府的一个难点，也是引发中央与地方关系失衡的主要矛盾触发点。

当上述矛盾积攒到一定程度时，往往就会出现中央和地方在权力格局上的重新洗牌，体现在具体的行政区划调整上就是政区层级、幅员、边界的调整。在一定程度上，一部中国行政区划的变迁史，也是纵向权力关系的调整史。历代把国家划分为不同层次的政区只是行政区划的外在形式，其实质是通过这种划分，赋予各个层次的行政区域单位以相应的管理权限，以便进行有效的统治和管理，进而维护国家的统一和中央的权威。也正因为如此，自秦以降的两千多年里，历代中央与地方的权力分配就如同不停摇曳的钟摆，从未真正停息。其中的一个基本原因，在于中央与地方权力的划分问题一直存在着一个难以走出的怪圈，即在王朝初兴之时，中央通常能够有效地控制地方，政区划分也往往较为简单；当中央王朝式微之时，常常通过增设监察区的方式来加强对地方的控制，行政层级随即开始膨胀。在多事之秋，中央又常赋予监察官员处置一切事务的军政大权，结果却常常造成尾大不掉：代表中央镇压叛乱、戡乱一方的大员却成为新的割据势力。地方权力愈重，中央权力愈衰，直至地方架空中央，王朝归于灭亡，于是又开始新一轮的此消彼长过程。行政区划就是在上述摇摆反复的过程中实现着对中央与地方权力关系的调整。（注：参见邹逸麟:《从我国历史上地方行政区划制度的演变看中央和地方权力的转化》，载《历史教学问题》，2001(2)。）

具体来看，秦始皇废分封、行郡县的主要目的，是为了防止六国残余势力东山再起，巩固中央集权和嬴氏的统治地位。其基本依据则是在总结了周王朝灭亡教训的基础上，认识到分封制下很难避免地方诸侯势力做强做大，最终威胁甚至架空中央政权。郡县制的全面推行，在中国府际关系的发展演变史中具有里程碑意义，标志着中央集权国家的正式形成。汉初复辟分封制，则主要是希望通过大量分封同姓王的方式，巩固刘氏政权。（注：参见李晓杰:《体国经野———历代行政区划》，27页，长春，长春出版社，2004。） 然而，大量分封同姓王并没有取得预想的效果，诸侯国不可避免地出现了尾大不掉的局面。“七王之乱”的出现，最终使得汉朝的行政区划政策得到了根本的扭转，中央政权开始通过“推恩令”等形式逐步削弱直至取缔诸侯国。但是与此同时，随着诸侯国不断地被拆分，再加上持续的开疆拓土，汉代的郡国数量开始迅速增加。到汉武帝时期，郡国数量已过百。这样便产生了另一个问题，即如此众多的郡国，事实上已经超出了中央政府有效管辖的最大限度，中央的有效控制与管理问题逐步凸显出来。在这种情况下，一种新的行政建制“州制”开始登上历史舞台，并最终由虚入实，演变为郡国之上的一级行政区。此后，唐代的道制、宋代的路制、元代的行省制，建立的基本目的也都是为了加强中央对地方的控制和监督。明、清两代在民族地区推行的行政区划调整，基本出发点亦不外乎加强中央的控制力度，维护国家统一。