三、走向“双螺旋”的央地治理架构

如果仅仅是实施财政的“省直管县”改革，则极有可能变成一项过渡性的平衡政策。可以预见，只是尝试部分调整中央与地方关系和行政结构的努力，其过程不可避免会遇到严重的阻碍和制约。至少地市一级的既得利益者极可能反对这项改革，有些人甚至认为，如此全面的转变可能根本不会被实际启动：“引入这个根本性的变革需要中国的党中央、国务院最高领导层具有非常大的政治决心。”（注：Tao-Chiu Lam，“The County System and County Governance，”in China's LocalAdministration，ed.Chung and Lam(London:Routledge，2010)，pp.149 173.） 目前看来，中央传递出了足够多的信号以显示其决心，而且，目前研究这些问题的人们理所当然地认为，只要在财政领域的“省直管县”改革实施顺利，那么，“省直管县”改革逐步由预算管理领域扩展到地方政府层面所有的人事管理和主要的社会经济职能领域只是时间问题。（注：资料来源于2009年1月22日笔者对财政部官员的采访。同时参见吴金群:《省管县的条件及对我国26个省区的聚类研究》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》，2010(4)。此文中勾勒了“省直管县”改革在全国实施完成的时间表。2010年秋季，随着国家“十二五”规划细节的公布，中央政策释放出的信号加强了人们的预期:在2011—2015年期间，中央将以更大的力度推进和扩展“省直管县”改革，而且会超出以往仅仅停留在财政改革的范畴，对现有行政层级机构进行变革。已有的信号表明，改革的重点将会是优化政府组织结构、提升行政管理的效率和水平、加强下级(尤其是县级)的人事权力和财政资源。通过这一系列行政调整，旨在达到更大的政策目标:提高县级政府能力，为欠发达地区提供更多、更好的公共产品和公共服务。）

更重要的是，这种改革应具备成功实施的前提，不仅需要找到办法克服众多大大小小的既得利益者阻碍带来的困难，也需要大的“观念上的转变”，即摒弃原有的单一层级的管辖城乡的管理结构，并据此培育出一个新的治理结构———城市和农村相对独立的管理。（注：Tao-Chiu Lam，“The County System and County Governance，”in China's LocalAdministration，ed.Chung and Lam(London:Routledge，2010)，pp.149 173.）

事实上，中国领导人有可能已经在考虑建立一个“双螺旋”式的央地治理架构，这可以从官方文件里频繁地使用“城乡统筹”这一流行词汇反映出来。这个词表面上看只是构成了微妙的变化，即从先前的政策口号换成了城乡经济更好的“协调”或是更全面的“一体化”。但2008年以来这一新的政策口号标志着国家领导层在思维层面的突破，即意识到以往“城市带领县”或者“城市管理县”的体制在带动贫困地区发展和繁荣方面、创造更和谐更平衡的经济发展模式方面独自成功的有效性不够。在促进全国均衡发展方面，“双螺旋”的央地治理架构会给国家治理提供现存的“单螺旋”层级架构无法比拟的优势。第一，如果城市和农村分属两个不同的治理层级，更能让官员的考核激励机制与涉及当地工作、生活和投资的实实在在的经济社会效益紧密结合。第二，相对独立的城乡治理结构，也有利于中央通过“双螺旋”行政架构中的一种，如自下而上的“市—省—中央”，从较为发达和富裕的城市地区获取税收；再通过另一个螺旋架构的“中央—省—县”，更直接、有效地向欠发达地区转移支付，实现收入再分配，从“城乡合治”逐步走向“城乡分治”(见图1)。

图1 城市化进程中的纵向府际关系演变趋势