第一节 民办教育的历史贡献
一 我国民办教育政策法规的演变
我国民办教育的历史比较悠久，古代就有完全靠民间力量举办的私学和书院。从战国时期齐国的“稷下学宫”到唐代明文鼓励私人办学，再到宋代私塾、书院等私学机构的繁盛，私学和书院为历代教育事业的发展提供了不可小觑的推动力。在近代，以西方的教会学校和私立学校为主体的私立教育日益发展。据有关统计，1948年全国私立高校有75所，[1]其中燕京大学、南开大学、辅仁大学、厦门大学、复旦大学、同济大学、光华大学等一批私立高校，具有深厚的文化积淀，极高的办学质量和广阔的国际视野，在全国乃至在国际上享有盛名。这些私立高校多由爱国志士兴建、爱国华侨投资或外国教会资助，校长严复、张伯芩、林文庆、马相伯、张寿镐等亦是全国知名的教育家。这些私立高校构成了中国近代私立高等教育体系，为当时积贫积弱的中国培养了大批人才。
新中国成立后，政府对私立学校采取“积极维持，逐步改造，重点补助”的方针。1950年8月14日，教育部颁布《私立高等学校管理暂行办法》，要求全国私立高等学校无论过去已经立案与否，均需重新申请立案，将校名及所在地、学校历史、校董会章程、校舍及师生情况、资产仪器设备和办学经费运行等报教育部核准立案。1952年底，对私立高校的社会主义改造全部完成，私立高校全部转为公立高校。从此至1970年代末，我国私立学校的发展一度中断。
1978年党的十一届三中全会后，随着各领域的拨乱反正，教育事业也进入全面恢复和发展的新时期，各行各业对专业人才的迫切需求激发了在职人员、社会人员和学校备考学生对技术技能培训和文化课补习的热情，但当时的公办学校还不能完全满足现代化建设和广大青年学习科学技术的需要。一些热心教育的社会人士和离退休教师利用闲置的教育资源，面向社会开办的技能培训学校、文化补习学校和外语进修学校应运而生，民办教育进入恢复发展阶段。这一时期，民办教育获得了较为宽松的政策环境，法律地位逐渐得到认可，成为国家办学的补充和教育事业的组成部分。1982年，《中华人民共和国宪法》确定了社会力量办学的法律地位，鼓励集体经济组织、企事业单位和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。同年，由全国科学社会主义学会和北京科学社会主义学会联合在北京开办的中华社会大学，被认为是新中国成立后的第一所具有民办性质的高等教育机构。[2]1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》发布，它要求各地鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，鼓励单位、集体和个人捐资助学。政府鼓励社会力量办学的导向更加明确，为民办教育发展奠定了良好的政策基础。1987年，国家教委颁布《关于社会力量办学的若干暂行规定》，明确指出社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充，各级政府及教育行政部门应鼓励和支持社会力量举办各种教育事业。这是我国首次以部门规章的形式将民办教育纳入国家教育体系，进一步推动了民办教育的恢复发展。
1992年的邓小平南方谈话，澄清并解决了社会主义建设中的若干理论和实践问题，特别是关于姓“资”还是姓“社”的论述，使改革开放进入新阶段，同时也为教育体制改革指明了方向。这一时期，民办教育在“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针指导下，进入大胆试、大胆闯、大步走的快速发展阶段。为进一步促进民办教育健康发展，1997年，国务院颁布《社会力量办学条例》，它明确了民办教育发展基本原则、机构设立、教学和行政管理、财产和财务管理、机构变更与解散、政府保障与扶持及法律责任等内容，重申社会力量办学是社会主义教育事业的组成部分。它同时也强调，社会力量办学在义务教育阶段可作为国家办学的补充；严格控制社会力量举办高等教育机构。
进入21世纪，我国民办教育发展积累了丰富的实践经验，但由于相关法律法规还不健全，扶持政策还不完善，管理制度体系还不完整，民办教育在快速发展的同时也出现了许多问题，亟须加强顶层设计和统筹规划。2003年，我国首部民办教育专门法《民办教育促进法》正式施行，明确了民办教育属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分，将国家对民办教育的“十六字”方针上升为法律条文，也为民办教育奠定了法律基础。民办教育进入优化发展环境、规范办学秩序的“快车道”。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确了政府对民办教育“大力支持”和“依法管理”的导向，要求加强政府对民办教育的统筹、规划和管理责任，积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理的途径，同时提出要修订《民办教育促进法》。“分类管理”的正式提出，为我国民办教育发展提供了改革思路。
为落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的部署，从法律层面破解《民办教育》发展面临的法人属性、产权归属、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和关键问题，2012年教育部启动了《民办教育促进法》的修订调研工作。历经3次审议，《民办教育促进法》于2016年11月7日由第十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过。本次修订的最大亮点是确立了分类管理的法律依据，明确实行非营利性和营利性民办学校分类管理，允许举办学前教育、高中阶段教育、高等教育以及非学历教育的营利性民办学校。民办教育加快改革进程，进入分类管理新时代。
经过40年的改革发展，我国民办教育取得了历史性成就，成为社会主义教育事业的重要组成部分，是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。在高等教育领域，以政府办学为主体、公办高等教育和民办高等教育共同发展的格局初步形成。据教育部统计，2017年全国共有普通高校2631所，其中民办高校747所（含独立学院[3]265所），占全国普通高校总数的28.4%。2003～2017年，我国民办高等教育发展迅速，民办高校数量由422所增加到747所，每年平均增加约23所（见图1-1）；在校生数由81万人增长到628.46万人，每年平均增长约40万人。
图1-1 2003～2017年民办高校数及其占全国普通高校数的比例
资料来源：2003～2017年《中国教育统计年鉴》。
二 民办高等教育的历史贡献
改革开放40年的实践充分证明，国家恢复和大力发展民办高等教育的决策是正确的，公办高等教育和民办高等教育共同发展是我国高等教育事业又快又好发展的必然选择。民办高等教育在丰富高等教育资源供给、实现高等教育大众化、吸引民间资金进入教育领域、弥补财政性教育经费投入不足、扩大社会就业等方面发挥的作用有目共睹。此外，民办高等教育已经成为高等教育事业发展的重要增长点和促进高等教育改革的重要力量。
（一）扩大高等教育资源，增加高等教育入学机会
民办教育改变了教育服务的供给结构，增加了全社会的教育资源供给，深化了教育供给侧改革，满足了人民群众多层次、多样化的教育需求。20世纪80～90年代，“穷国办大教育”的状况使得一些地方学位紧张，难以满足让每个适龄学生都“有学上”的要求，此时的民办教育在相当程度上缓解了政府教育经费不足导致的学位紧张状况，增加了人民群众接受教育的机会。随着经济社会的发展，人民群众的教育诉求逐渐从“有学上”向“上好学”转变。
在高等教育领域，数量不断增长、规模不断扩大的民办高校，进一步扩大了高等教育资源总量，增加了高等教育入学机会，已经成为我国高等教育体系中不可或缺的组成部分，为实现高等教育大众化、探索中国特色的高等教育发展道路做出了积极贡献。2017年，我国高等教育毛入学率达到45.7%，民办高校（含独立学院）在校生达628.46万人，[4]占全国普通高校在校生总数（2753.59万人）的22.82%。（见图1-2）
图1-2 2003～2017年民办高校在校生数及其占全国普通高校在校生数的比例
资料来源：2003～2017年《中国教育统计年鉴》。
（二）优化高等教育区域布局，满足人们对高等教育的多样化需求
在社会主义市场经济条件下，由社会力量举办的民办高校多分布在经济相对发达的省市，适应了人民群众对高等教育多样性和选择性需求。截至2017年，我国（不包括港澳台地区）除西藏自治区没有民办高校外，其他30个省、自治区、直辖市均有民办高校，东部地区11个省、直辖市有民办高校345所，占全国民办高校总数的46.2%；中部地区9个省、自治区有民办高校232所，占全国民办高校总数的31.1%；西部地区11个省、自治区、直辖市的民办高校数量相对较少，共170所。另外，全国民办本科院校共427所，东部、中部和西部分别有198所、139所和90所。（见表1-1）
表1-1 2017年全国民办高校区域分布情况
民办高校在办学之初即具有较强的市场意识、效率效益意识和经营观念，在积极主动服务地方经济发展和优化区域高等教育布局等方面发挥了积极作用。近年来，随着《教育部 国家发展改革委 财政部关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》的落实，民办高校转型发展，助力区域经济改革和发展，呈现出蓬勃发展之势。
（三）培养大批应用型人才，促进区域社会经济发展
民办高校以其灵活的机制和体制优势，快速响应市场和区域经济发展对各种人才的需求，提高了人才培养与社会需求的契合度：及时调整专业设置和人才培养结构，为地方经济及各行业企业发展提供急需的高层次技能型人才。从2003～2017年全国教育事业发展统计公报数据看，民办高校共为社会输送本、专科毕业生1416多万人，占2003～2017年全国普通高校毕业生总数（7829万人）的18%（见图1-3）。当前，一些民办高校以为当地经济社会发展服务为宗旨，加快面向地方高新技术产业和新兴第三产业的专业学科建设，为地方经济发展输送了大量高素质应用型人才。它们每年为各行各业输送几百万人的技术技能型人才，开展各类培训达上千万人次。这些技术技能型人才已经成为产业大军的重要力量。
图1-3 2003～2017年民办高校毕业生数及其占全国高校毕业生总数的比例
资料来源：2003～2017年《中国教育统计年鉴》。
近年来，随着“双创”战略的深入实施，民办高校学校创新、创业优势日渐突出，越来越多的民办高校学生在与新兴产业领域相关的科技成果竞赛和创业大赛中脱颖而出，释放了巨大的创新潜力。在深化校地合作、校企合作、产教融合等方面，民办高校具有反应快和成效显著的特点。一些学校把办学思路转到服务地方经济社会发展上，支持、引导企业深度参与民办高校教育教学改革，以产业需求及技术发展为导向，促进企业需求融入人才培养环节，为“引企入教”和产教融合提供了丰富实践经验。在优化人才培养层次和类型结构方面，民办高校正在积极探索培养具有扎实理论基础，并适应特定行业或职业实际工作需要的应用型高层次专门人才。“十二五”以来，我国批准5所民办高校开展硕士专业学位研究生培养试点。2017年民办高校硕士研究生有1200多人，为民办高校培养高端专业技术人才提供了有益探索。
总之，民办高校对完善我国高等教育体系、促进区域经济发展、引领教育改革创新和建设和谐社会的贡献巨大，但也存在诸多问题。
当前，从发展机遇来看，党和国家对民办教育高度重视，民办高等教育迎来改革和发展的春天。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》充分肯定了民办教育的地位和作用，明确提出要“大力支持民办教育”。党的十八大、十九大报告也提出鼓励引导社会力量兴办教育、支持和规范社会力量兴办教育的要求。2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议决定对《中华人民共和国民办教育促进法》作修改，修改内容明确了对民办学校按照非营利性和营利性进行分类管理，直指当前民办教育存在的瓶颈问题，对促进民办学校发展、提高办学质量、规范办学行为、保障师生合法权益等具有重要意义。2016年以来我国民办教育改革取得了突破性进展，法律法规密集出台，配套政策逐步完善，营利性和非营利性民办学校分类管理也全面发力，多点布局，往纵深推进。民办教育改革的系统性、整体性、协同性不断增强，改革广度和深度也不断拓展，民办教育已进入“全面施工、内部装修”的分类管理新阶段，民办教育包括民办高等教育迎来全面深化改革的战略机遇期。
从问题和挑战看，我国民办高校在快速发展的同时，也存在诸多问题。一是民办高校法人属性不清晰，产权归属、产权配置、产权运作等管理混乱；二是民办高校内外部管理不完善，政府宏观管理权责不清、界限不明；三是社会偏见尚未根除，民办高校改革和发展缺乏公平竞争的政策环境；四是国家支持民办高等教育的经费保障机制尚不健全，各项扶持政策难以落实；五是民办高校自我发展和约束机制尚未形成，学校内部财务资产管理不规范，办学质量参差不齐；六是民办高校教师队伍建设不足，尤其是教师合法权益不能得到切实保障，已成为民办高校可持续发展迟迟难以突破的瓶颈问题。
三 教师权益实现成为关键因素
（一）教师权益实现是民办高等教育改革发展的迫切需求
教育大计，教师为本，教师是教育科学事业的奠基人。教师是立教之本、兴教之源，拥有好的教师，才会有好的教育。对民办高校而言，教师的地位和作用更为重要。当前，民办高校稳步发展，面临的已不是如何生存的问题，而是在激烈竞争中如何胜出的问题。从某种程度上讲，教师是民办高等教育快速发展的关键因素，也是影响民办高校健康发展的主要因素。教育部数据显示，2003年，我国民办高校专任教师有5.01万人，仅占全国普通高校专任教师总数的6.92%；2017年，民办高校专任教师增加至31.62万人，占全国普通高校专任教师总数的19.36%；2003～2017年民办高校专任教师数年均增加约2万人。民办高校专任教师人数及其占全国普通高校专任教师总数的比例在不断增加，民办高校专任教师已经成为我国高校教师队伍中不容忽视的群体。民办高校教师在民办高等教育改革发展的过程中的作用不容忽视，其权益的实现是我国民办高等教育改革发展中需要解决的问题。（见图1-4）
图1-4 2003～2017年民办高校专任教师数及其占全国普通高校专任教师数的比例
资料来源：2003～2017年《中国教育统计年鉴》。
（二）教师权益实现是提高民办高等教育办学质量的必然要求
我国民办高等教育发展的初始阶段，办学经费投入不足，经费严重依赖生源，学生的多寡就意味着学费的多寡。因此，各民办高校均将招生工作视为重中之重。但伴随生源危机的来临，高校间日益激烈的竞争使民办高等教育把教学水平的提高视为重中之重。教师队伍成为民办高等教育质量中的关键因素，也是实现高等教育内涵式发展的第一资源和依靠力量。重视教师队伍已成为民办高校的共识。但是，与公办高校教师相比，民办高校教师权益实现存在诸多障碍。
我国高等教育体系中，公办高校属于事业单位，[5]其教师人事关系纳入事业编制管理，待遇保障由国家财政和学校双方提供；其教师职称评审由学校自主评聘或由教育行政部门审批。但有高级职称评审权的高校数量不多，在国家取消省级教育行政部门对高校教师高级职称评审权之前，具有教授、副教授评审权的高校共有298所，全部为公办高校。在2016年11月《民办教育促进法》修订之前，民办高校的法人属性多为“民办非企业单位”，[6]即教师队伍管理和福利待遇由学校，即举办者（出资人）承担，民办高校没有教师职称评审权。因此，公办高校教师和民办高校教师的身份地位、社会保险、福利待遇等方面存在制度设计上的双轨体系。与公办高校教师相比，民办高校教师权益实现存在制度性的不平等。当前，民办高校教师权益实现方面存在的诸多问题是我国民办高等教育发展水平和阶段性特征的集中体现。这些问题主要表现为民办高校教师的社会地位不高、身份编制不明、待遇保障不足、职称评定困难、队伍稳定性不够、队伍结构不合理、组织认同感不强、专业发展受限等。这些问题严重制约民办高校的可持续发展。实现民办高校教师权益是破解上述问题，提高教师职业吸引力和民办高等教育质量的关键举措。
（三）民办高校教师权益实现是落实相关法律法规的重要内容
法律法规为实现民办高校教师权益提供了保障。1993年颁布的《中华人民共和国教师法》首次从法律层面对教师权利和义务、资格和聘任、培养和培训、考核和奖励、保障和待遇等方面做出了具体规定。这些规定适用于在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作的教师，民办高校需要根据实际参照执行。但是因办学资金来源不同，《教师法》也规定民办学校教师的待遇由举办者自行确定并予以保障。《教师法》为民办高校教师权益保障提供了引导性的法律保障，并谨慎地规定了适用范围，预留了修订空间。
1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第四章专门就“教师和其他教育工作者”明确规定教师享有法律规定的权利：“国家保护教师的合法权益，改善教师的工作条件和生活条件，提高教师的社会地位。教师的工资报酬、福利待遇，依照法律、法规的规定办理。”1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》规定，“国家保护高等学校教师及其他教育工作者的合法权益，采取措施改善高等学校教师及其他教育工作者的工作条件和生活条件”；“高等学校应当为教师参加培训、开展科学研究和进行学术交流提供便利条件”。在促进民办高校教师权益实现的实践中，上述各项法律提供了有力保障。
在民办教育专门法律法规方面，为了鼓励民办教育发展，维护举办者、学校及其他教育机构、教师及其他教育工作者、受教育者等的合法权益，1997年国务院颁布《社会力量办学条例》，首次明确提出了“社会力量举办的教育机构及其教师和学生依法享有与国家举办的教育机构及其教师和学生平等的法律地位”，同时要求各级政府“对社会力量举办的教育机构在业务指导、教研活动、教师管理、表彰奖励等方面，应当与对国家举办的教育机构同等对待”。民办学校可以自主聘任教师和其他教育工作者，但教师和其他教育工作者应当具有国家规定的教师资格并符合其他任职条件，学校对其聘任的教师加强政治思想教育和业务培训，保障教师工资、社会保险和福利等。为进一步促进民办教育事业的健康发展，2003年9月1日，我国首部关于民办教育的专门法律《民办教育促进法》正式实施。《民办教育促进法》在法律上保障了民办学校教师与公办学校教师具有同等地位。同时规定：民办学校教师，应当具有国家规定的任教资格；民办学校应当对教师进行思想品德教育和业务培训；民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇，并为教职工缴纳社会保险费；民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等的权利。随后，2004年施行的《民办教育促进法实施条例》对民办学校教师发展及队伍建设有了更加具体、可操作性的规定。
2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出要大力支持民办教育，依法落实民办学校教师与公办学校教师平等的法律地位，建立、完善民办学校教师社会保险制度，落实民办学校教职工参与民主管理、民主监督的权利等。针对教师队伍建设面临的新形势和新挑战，2012年8月，教育部出台《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，专门就落实民办学校教师待遇做出规定，要求落实民办学校教师在资格认定、职称评审、进修培训、课题申请、评先选优、国际交流等方面与公办学校教师的同等待遇；在户籍迁移、住房、子女就学等方面享受与当地同级同类公办学校教师同等的人才引进政策；民办学校依法依规保障教师工资、福利待遇，按照有关规定为教师办理社会保险和住房公积金，鼓励为教师办理补充保险；支持地方政府采取设立民办学校教师养老保险专项补贴等措施，探索建立民办学校教师年金制度，提高民办学校教师的退休待遇；建立健全民办学校教师人事代理服务制度，保障教师在公办学校和民办学校之间合理流动，鼓励高校毕业生、专业技术人员到民办学校任教任职。
2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议审议并通过了关于修改《中华人民共和国民办教育促进法》的决定，规定民办学校举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险，同时要求民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇。伴随民办教育新法新政的实施，民办教育迎来以分类管理为特征的新时代。
2017年1月，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》发布，要求保障民办学校师生权益，完善学校、个人、政府合理分担的民办学校教职工社会保障机制。民办学校应依法为教职工足额缴纳社会保险费和住房公积金。鼓励民办学校按规定为教职工建立补充养老保险，改善教职工退休后的待遇。落实跨统筹地区社会保险关系转移接续政策，完善民办学校教师户籍迁移等方面的服务政策，探索建立民办学校教师人事代理制度和交流制度，促进教师合理流动。民办学校教师在资格认定、职务评聘、培养培训、评优表彰等方面与公办学校教师享有同等权利。非营利性民办学校教师享受与当地公办学校教师同等的人才引进政策。同时，要求加强民办学校教师队伍建设，加大教师培训力度，不断提高教师的业务能力和水平。
2018年1月20日发布的《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》是新中国成立以来出台的第一个专门面向教师队伍建设的里程碑式政策文件，它专门就“维护民办学校教师权益”提出要求：“完善学校、个人、政府合理分担的民办学校教师社会保障机制，民办学校应与教师依法签订合同，按时足额支付工资，保障其福利待遇和其他合法权益，并为教师足额缴纳社会保险费和住房公积金。依法保障和落实民办学校教师在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、科研立项等方面享有与公办学校教师同等权利。”
尽管上述法律法规做出了较具体的规定，但在实践探索中，民办学校教师权益问题涉及教育、民政、人事和社保等诸多部门，牵扯利益众多，使得这些法规长期得不到全面落实。因此，实现民办高校教师权益是落实这些法律法规的重要环节。总之，在高等教育跨入以质量提升为核心的内涵式发展阶段的大形势下，教师权益实现对民办高校教师队伍建设和民办高校办学质量提升有重要影响。民办高校教师权益实现研究已经成为民办高等教育改革和发展的重要议题。
那么，民办高校教师权益有哪些要素？这些权益实现的现状如何？民办高校教师权益没有得到落实的主要障碍有哪些？当前，在全面深化教育领域综合改革的背景下，如何全面实现民办高校教师权益，提高民办教育治理能力？可供选择的政策路径有哪些？如何落实这些政策？这些问题都是推进民办高等教育深化改革亟须解决的理论问题和现实问题，也是本研究努力探讨的问题。