一 粤港澳大湾区战略的提出与推进

粤港澳大湾区包括香港特别行政区、澳门特别行政区和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市。这些城市共同形成了一个超级城市群。粤港澳大湾区城市群总面积达55901平方公里，2017年末大湾区总人口约7000万人，总就业人口超过4300万人，地区生产总值超过15143亿美元，进出口货值总额超过20282亿美元，零售业销售额达到4805亿美元。粤港澳大湾区在占全国不足1%的土地面积以及占全国不足5%的总人口数的情况下，创造了中国国内生产总值的12%，是中国经济举足轻重的重要增长极。粤港澳大湾区区位优势突出，外接东盟，东向为海峡西岸经济区，西向为北部湾经济区，北向为长江经济带，南向为东南亚地区。粤港澳大湾区建设已成为未来国家发展战略的核心内容和重要的战略部署，通过全面开放和创新引领“双轮”驱动，建设国际一流湾区，将有利于加快中国高质量发展步伐。

从全球视角来看，粤港澳大湾区是一个新兴湾区，发展潜力巨大。粤港澳大湾区是继美国纽约湾区、美国旧金山湾区、日本东京湾区之后又一世界级湾区，是中国参与全球竞争，建设世界级城市群的重要载体。粤港澳大湾区与美国纽约湾区、美国旧金山湾区、日本东京湾区相比，其2017年的GDP已经是旧金山湾区的2倍，接近纽约湾区的经济总量；进出口贸易额是东京湾区的3倍以上（王先庆，2017）。粤港澳大湾区经济高度集聚，区位优势明显，自然环境优越，初步拥有国际超级大港、商贸枢纽、科技创新体系、全球知名高校、国际金融服务能力五大核心要素。尽管粤港澳大湾区经济的总体规模居于全球前列，但区域内香港、澳门、广州、深圳等中心城市各具独立的战略定位、发展目标与模式，在港口贸易、制造业基地、金融服务、功能区建设等诸多领域存在长期竞合关系，缺乏科学的统一规划与产业布局，尚没有发挥资源共享与优势互补的作用。因此，从湾区经济的成熟度来看，粤港澳大湾区仍然处于起步阶段。可以预见，随着粤港澳大湾区战略的推进，该区域的综合实力将不断加强，在全球竞争中的地位也将随之提升。

粤港澳地区具有悠久的合作历史和良好的合作基础，自2015年3月“粤港澳大湾区”的概念首次出现在国家文件中以来，粤港澳大湾区受到社会各界的高度重视和广泛关注，关于湾区经济、粤港澳大湾区的研究日益增多，在实践领域，粤港澳大湾区建设在各个领域加快推进。

（一）粤港澳大湾区战略的提出

粤港澳大湾区战略的提出主要经历了以下三个阶段。

第一阶段：“湾区”和“环珠江口宜居湾区”概念的提出（2005年8月至2015年3月）

2005年，《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004—2020）》发布。此时的“湾区”是指环绕珠江口沿岸各市的滨海地区，以行政区划作为“湾区”界限，大体包括：珠海主城区、香洲区的唐家湾镇，中山东部的南朗镇、火炬开发区、三角镇和民众镇，广州的南沙经济技术开发区，东莞的沙田镇、虎门镇、长安镇，深圳宝安区的沙井镇、福永镇、西乡镇、新安街道办和深圳南山区，等等。“湾区”的发展目标是建成国际级的生产性服务中心和环境优美的新兴发展区，为珠三角成长为世界级城市群提供有力支撑。

2008年，国际金融危机爆发。在国际金融危机不断扩散蔓延和对实体经济的影响日益加深的背景下，珠江三角洲地区的发展受到严重冲击，经济运行困难使得一些深层次的问题和矛盾进一步凸显，集中表现在产业层次偏低、创新能力不足、资源环境约束加剧、城乡和区域发展失衡、空间利用效率不高、公共服务水平落后、行政和社会管理体制改革滞后等方面。为了最大限度地减轻国际金融危机带来的不利影响，进一步提高我国的综合实力、国际竞争力和抵御国际风险的能力，更好地参与国际经济合作与竞争，促进形成优势互补、良性互动的区域经济发展新格局，更好地贯彻“一国两制”方针，保持港澳地区长期繁荣稳定，2008年12月，国家发展改革委出台了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，提出“按照主体功能区定位，优化珠江三角洲地区空间布局，以广州、深圳为中心，以珠江口东岸、西岸为重点，推进珠江三角洲地区区域经济一体化，带动环珠江三角洲地区加快发展，形成资源要素优化配置、地区优势充分发挥的协调发展新格局”。

2010年4月，为了落实和明确粤港两地合作，打造世界级经济区，由中央人民政府（国务院）牵头的《粤港合作框架协议》正式签署。《粤港合作框架协议》提出“环珠江口宜居湾区”的设想，努力打造区域产业核心、生态核心、交通枢纽和多元文化融合区，建设宜居湾区。为了进一步推动“环珠江口宜居湾区”的建设，2011年1月，《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划》颁布实施，将“环珠江口宜居湾区”作为粤港澳合作重点区域。

第二阶段：“粤港澳大湾区”概念提出和探索（2015年3月至2017年3月）

粤港澳大湾区概念在国家顶层设计文件中出现，最早可追溯至2015年3月国家发展改革委、外交部、商务部28日联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（张日新、谷卓桐，2017）。该文件提出“充分发挥深圳前海、广州南沙、珠海横琴、福建平潭等开放合作区作用，深化与港澳台合作，打造粤港澳大湾区”。2016年3月，国家“十三五”规划再次提出“推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设”，强调“携手港澳共同打造粤港澳大湾区，建设世界级城市群”。就在国家“十三五”规划发布的同一个月，《国务院关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》出台，文件用专门的章节陈述如何“打造粤港澳大湾区”，并提出“构建以粤港澳大湾区为龙头，以珠江—西江经济带为腹地，带动中南、西南地区发展，辐射东南亚、南亚的重要经济支撑带”的重要构想。

第三阶段：“粤港澳大湾区”建设正式上升为国家战略（2017年3月至今）

2017年3月，国务院政府工作报告提出“要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能”。这标志着“粤港澳大湾区”建设正式上升为国家战略。2017年7月1日，在习近平主席的见证下，香港特别行政区行政长官林郑月娥、澳门特别行政区行政长官崔世安、国家发展和改革委员会主任何立峰、广东省省长马兴瑞在香港共同签署了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》，提出“努力将粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区，携手打造国际一流湾区和世界级城市群”。这也是“粤港澳大湾区”第一份国家层面的框架协议。2017年10月，中国共产党第十九次全国代表大会提出“要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作”。

2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，这份纲领性文件对粤港澳大湾区的战略定位、发展目标、空间布局等方面作了全面规划。根据规划纲要，粤港澳大湾区要建设充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈，打造高质量发展的典范。

（二）粤港澳大湾区战略的推进

在粤港澳大湾区理念的引导下，近年来，国务院各部门相继颁发了一系列政策和指导意见，从经济合作、基础设施互联互通、科技创新、体制机制改革等方面保障粤港澳大湾区战略的顺利实施（见表1）。在中央政府的大力支持下，广东、香港和澳门三地通力合作，稳步推进粤港澳大湾区战略的实施，取得了多方面的重大进展。

表1 国务院各部门出台的支持粤港澳大湾区发展的政策和指导意见

续表

一是经济合作迈向新台阶。2017年广东对港澳进出口额、实际吸收港澳投资和对港澳投资分别占广东省的17.3%、82.8%和57.5%。港澳参与广东自贸试验区建设也取得重大进展。南沙、前海、横琴进驻港澳资企业分别达1700家、8000家、2800家；南沙粤港深度合作区、前海深港现代服务业合作区、横琴粤澳合作产业园建设扎实推进；南沙粤港澳青年创新工场、前海深港青年梦工场、横琴澳门青年创业谷等基地建设进程加快，累计建成科技企业孵化器868家，其中国家级的有110家。2018年5月，广东粤澳合作发展基金正式签约。该基金将在推进粤港澳大湾区基础设施互联互通、支持重大平台建设、培育新兴产业、共建宜居宜业宜游优质生活圈等方面发挥积极作用。

二是基础设施连通性快速提高。港珠澳大桥是粤港澳大湾区基础设施互联互通的标志性项目。2018年10月23日，港珠澳大桥开通仪式在广东珠海举行，习近平主席出席仪式并宣布大桥正式开通，由此形成了“一桥拉动，珠三角西部棋子全盘皆活”的局面。香港、珠海、澳门三地的时空距离将大大缩短——驾车从香港到珠海、澳门，从3小时缩短至45分钟，珠三角西部都将被纳入香港3小时车程范围。此外，广深港高铁香港段正式通车；莲塘/香园围口岸、粤澳新通道（青茂口岸）等项目也在加快进行。广东省发展改革委已启动“粤港澳大湾区城际铁路建设规划（2020—2030年）”编制工作，未来大湾区交通会更加便利。2018年11月20日，粤港澳大湾区重要过江通道——虎门二桥最后一片节段箱梁成功架设，大桥主线全面贯通，预计2019年5月实现通车。

三是科技创新合作水平大幅提升。广东已出台《广深科技创新走廊规划》，打造产业联动、空间连接、功能贯穿的创新经济带。目前，国家发展改革委正在编制“粤港澳大湾区国际科技创新中心建设方案”，为粤港澳科技创新合作进行顶层设计。2018年2月，香港特区政府财政预算案首次为发展创科额外预留逾500亿港元，用于基础设施建设、科研合作、培育初创企业、推动产业发展等。特区政府计划5年内将研发总开支大幅增加到每年约450亿港元，在GDP中所占比例由0.73%提升至1.5%。科技部、财政部2018年5月出台规定，鼓励港澳高校和科研机构参与中央财政科技计划组织实施；深圳和香港在落马洲河套地区共建“港深创新及科技园”；推动港澳高校对接广东科技成果转化，6所香港高校在深圳设立72个科研机构；粤港联合创新资助项目达151个。与此同时，国家发展改革委会同有关部门与粤港澳三地，落实《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》，共同推进相关工作，尤其在合作机制上进行综合协调。通过创新合作机制，卓有成效地形成合力，推进高层次融合，是大湾区建设发展的重要保障。

四是体制机制改革深入推进。2018年8月，国务院发布《关于取消一批行政许可等事项的决定》，其中包括取消台港澳人员在大陆（内地）就业许可事项。广东省推出了“便利湾区”18项举措（王攀等，2018）。前海、横琴、南沙率先实现港澳居民就业免办就业许可证；专业资格互认深入推进，前海、横琴试行香港工程建设模式；广东省有52所高校面向港澳招生，港资、澳资医疗机构达46家。2018年11月，为共同建设安全便利、优质高效的港珠澳大桥口岸通关环境，海关总署、香港海关、澳门海关在珠海签署了《港珠澳大桥三地海关合作备忘录》。根据该“备忘录”，三地海关将采取的主要措施包括：建立三地海关的口岸联络机制，以应对通过该桥的货物和物品在跨三个不同关税区间快速流动所形成的复杂走私情形和口岸突发应急事件，确保该桥通关环境安全顺畅；将已在深港口岸实施的内地与香港的“跨境一锁”快速通关模式，应用于该桥香港口岸与珠海口岸，实现跨境货运车辆在该桥口岸间的快速通过；实施查验结果参考互认合作，提高口岸通关效率；开展三地海关在毒品、武器、货币、濒危物品、知识产权等共同领域的查缉合作；等等。