一 教育人权指标的学术史概观
联合国开发计划署《2000年人类发展报告》的“人权与人类发展”指出：“统计指标是为人权而斗争的有力手段。它们使民众和组织，从基层活动分子、民间团体到政府和联合国，能够确认主要行为者，并要求他们对其行动负责。” 建立人权评价指标体系具有重要意义：（1）有助于评估各国人权状况；（2）有助于国际人权法与国内法律体系的衔接[9]；（3）能够把缺乏承诺与无能力区分开来；（4）有利于克服法学思维的局限。法学倾向于评价是否合法，相当于给出一条是否及格的标准，但在及格之上或达标之下还有广泛的领域，人权保障的状况并不一致，需要更细化的指标来分析人权保障所取得的成就。
早在2000年，联合国教育权问题特别报告员卡塔琳娜·托马舍夫斯基就提出“人权界需拟定能确保受教育权和教育方面人权实质内容的一些指标”[10]，并于2002年从政府的4A义务角度availability（可提供性）、accessibility（可获取性）、acceptability（可接受性）和adaptability（可适应性）提出以权利为基础的指标（见表1）。[11]
表1 把4A义务转化为以权利为基础的指标
其典型的评价指标包括：平等与不歧视，识字率，初等、中等和高等教育入学率、毕业率和辍学率，小学师生比，公共教育支出占国民生产总值的比例，教育总支出与其他支出如军事开支的对比。对这些指标进行今昔对比，所有指标应放在总的经济和政治条件下解释。[12]受教育权的国家义务矩阵见表2。
表2 受教育权的国家义务矩阵
挪威学者艾德提出了经济、社会和文化权利的实践应用指标：意愿性指标，是否通过相关立法，是否存在司法救济或行政救济；特别关注任何状况恶化区域或地区以及任何特定群体或亚群体的数据资料；可利用资源的分配是否确保使最脆弱者得到优先考虑；是否请求国际援助以履行对最脆弱者的义务。[13]伯吉特·托贝斯从社会和自由两方面绘制了健康权保护的国家义务矩阵。[14]冯·科曼斯（Fons Coomans）提出受教育权的国家义务矩阵（见表2）。[15]
联合国人权事务高级专员办事处（简称“联合国人权高专办”）以《世界人权宣言》第26条为基础，提出了受教育权的说明性指标（见表3）。[16]
在我国，杨成铭提出的教育人权的国际标准本身包含了评价指标。（1）基本教育权：免费；取消了《世界人权宣言》起草委员会关于基本教育（扫盲教育）是“义务”的要求；在2000年前文盲率减少至1990年的一半，明显减少男女文盲率之间的差别。（2）初等教育权：免费；义务性（家长让孩子上学，政府创造条件，儿童自觉接受）；在2000年前普及初等教育，使80%的儿童完成初等教育。儿童接受基础教育的两个关键指标是初等教育净入学率和毕业率，尤其关注女童。（3）中等教育权：普遍设立、对所有人平等开放、逐渐免费。（4）高等教育权：根据能力对一切人开放，能力评定的基础是个人的“专门知识、技能”（expertise）和“经验”（experience）；逐步免费；平等进入。（5）教育选择权：受教育者家长的权利，包括在公立学校或非公立学校间为其子女选择的权利，确保子女在校接受教育符合其本人的宗教或道德信仰；教育举办权。[17]随后，杨成铭对评价指标又有所补充。初等教育包括净入学率、巩固率、义务教育年限、初等教育（包括学前教育）经费占日常教育经费的比例四大指标。中等教育的普遍设立体现为在校人数和毛入学率。高等教育的规模包含在校大学生人数、每10万居民中的大学生人数和毛入学率三项指标；招生程序之外必须有一套措施保证经济困难的好学生不被排斥；男女生比例；高等教育经费占GDP的比例。教育选择权包括私立学校的比例；私立学校在校生的比例；私立学校的办学条件，可否盈利、国家有无补助；私立学校办学自主权；私立学校与公立学校课程分轨程度等。[18]
表3 关于受教育权的说明性指标（《世界人权宣言》第26条）
续表
李俊在4A义务的基础上提出了我国农民工子女受教育权的指标体系。可提供性：机构的足够性包括教育机构的数量、种类和平均规模。教育机构配备：资金配备、硬件配备和软件配备。可获取性：学校影响包括学校环境和学校收费；家庭影响包括家庭经济状况和家长对教育的态度；社会影响包括身份歧视和阶层歧视。可接受性：教学内容包括课程设置和作业安排；教育形式包括课上和课下两方面；学校制度包括组织管理体系、学生行为规范和教学时间安排等。可调适性：素质教育包括课程安排、教学方法和校园文化等；经济发展水平主要包括硬件设施和课程安排两方面；人口结构包括规模、结构和流动状况。[19]
从已有国内外教育人权评价指标体系可以看出：卡塔琳娜·托马舍夫斯基、冯·科曼斯和李俊所提出的评价标准都聚焦于教育人权的国家义务，要么是4A义务，要么是尊重、保护和促进义务，不可能全面反映国际人权法在教育人权上的要求，如不受体罚。联合国人权高专办从结构性、过程性和结果性三方面提出了评价指标体系，颇具特色，但其规范基础仅仅是《世界人权宣言》，较为片面。杨成铭提出的指标体系考虑了各阶段的教育人权和教育选择权，是基于国际人权法的梳理总结，相对最为全面，但遗漏了教育目的，还有一些小的遗漏，如教育相关权利中的学术自由。因此，有必要以教育人权的国际标准为依据，在已有教育人权评价指标的基础上，构建教育人权评价的指标体系。
基于国际人权法，教育人权的国际标准包括教育目的、各阶段教育人权和教育相关权利三方面。教育目的有：充分发展人的个性、尊严、才智和身心能力，加强对人权和基本自由的尊重，促进各国、各种族或各宗教集团间的了解、容忍和友谊，培养对自身的文化认同和国家认同，培养对各民族、种族和信仰的尊重，培养对自然环境的尊重，等。各阶段教育人权包括：基本教育免费，初等教育属义务教育并免费，中等教育普遍设立、开放并逐渐免费，高等教育根据能力开放并逐渐免费。教育相关权利包括：平等、选择教育自由、建立教育机构自由、学术自由、不受体罚和建立相关制度等。教育人权的国家义务，包括优先义务和核心义务、渐进义务与即刻义务，尊重、保护、给付和促进义务等。一种真正的指标体系，必定有自己的理论基础和一定的理论分析模式。[20]上述教育人权的国际标准是建构教育人权评价指标体系的理论基础，将标准转化为指标时，要考虑代表性（representativeness）、典型性（typicality）、相关性（relativity）和可获得性（relativity）。[21]安德森（Anderson）还认为构建指标体系应遵循几个原则：敏感性原则、全面性原则、层次性原则、可操作性原则、客观与主观指标结合原则。[22]
从世界正义工程法治指数的历次整合中可以看出，指标并非多多益善，体系的复杂程度与科学性也不成正比。[23]有效的指标总是集中于一个问题。单一指标能基于社会底线反映一个最能够吸引公众关注的社会趋势。[24]在人权评价上，应尽可能排除评价主体的主观判断，为作出客观判断，必须尽可能利用统计学或其他科学性材料。将经济社会和文化数据及其理论分析导入人权评价，能提高人权评价的正统性、客观性。[25]
已有的大量教育统计指标可供参考，但正如2004年被任命为特别报告员的弗农·穆尼奥斯·维拉洛博斯所说，通常所用的教育指标与监测受教育权实现情况的指标之间有所区别：（1）受教育权指标来源于人权原则和标准；（2）区分教育指标与受教育权指标的另一个因素是承担义务者及其行动与权利实现之间的联系。[26]
以上述原则为指导，基于教育人权的国际标准，笔者认为应该根据以下标准来建构教育人权评价的指标体系（见表4）。
表4 教育人权标准
