松花江流域生态文明建设的政策体系研究
孙浩进 董正杰[1]
摘要：松花江流域是东北地区产业兴起、人口繁衍、城市建设和文明昌盛的重要支撑。松花江流域生态文明建设政策体系是为了配合松花江流域生态文明建设在政治领域建设形成的不同政策相互联系并与松花江流域生态现实相互作用的政策系统，主要内容可分为流域外部政策体系和内部政策体系两个方面，其发展和形成以来，在流域生态文明建设领域取得了众多现实成效，主要可以分为三个方面：污染治理、环境改善和风险预防。应从结构性调整和操作性补充两个方面对松花江流域生态文明建设体系进行调整优化，以进一步推动流域生态文明建设工作的深化推进。
关键词：松花江流域 生态文明 政策体系
松花江流域是我国重要的水系之一，也是东北地区产业兴起、人口繁衍、城市建设和文明昌盛的重要支撑，近代以来，随着东北地区工业化和城市化进程的加速推进，当地对松花江流域的资源索取也日益加大，对流域生态造成的污染和破坏也日益严重，特别是2005年松花江水污染事件的爆发更是引起了国际、国内社会的广泛关注，也坚定了我国展开松花江流域生态文明建设的决心，当前对松花江流域生态文明建设政策体系的研究，有助于深刻了解松花江流域污染治理的状况，有助于解决松花江流域生态文明建设中存在的具体问题，以及明确今后松花江流域生态文明建设的发展方向。
一 完善松花江流域生态文明建设政策体系的重要意义
松花江流域生态文明建设政策体系是为了配合松花江流域生态文明建设在政治领域建设形成的不同政策相互联系并与松花江流域生态现实相互作用的政策系统，其完善程度直接决定了现实中松花江流域生态文明建设的进度和质量，因此从全局性考虑，完善松花江流域生态文明建设政策体系对充实松花江流域政府的政策布局和推进生态文明建设工作有着十分重大的战略意义和指导作用。松花江流域位于中国东北地区的北部，东西长920千米，南北宽1070千米，其流域面积55.72万平方千米，是黑龙江右岸的最大支流。松花江水系有南、北两大源头，南源为第二松花江，由长白山天池流经形成的二道白河汇聚而成；北源为嫩江，由大兴安岭发源的南瓮河和二根河汇聚而成，第二松花江和嫩江于吉林省扶余县三岔河附近汇聚形成松花江，之后流经黑龙江省注入作为中俄边界的黑龙江。松花江流域水系发达，流域面积55.72万平方千米，涵盖辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古四省区，并与俄罗斯边境水系密切联系，但从松花江流域干流来讲，流域面积主要集中在黑龙江省，因此本文对松花江流域生态文明建设政策体系的研究，以黑龙江省为主体部分。松花江流域生态问题关系着东北地区经济社会的健康发展，历史上古代东北地区围绕松花江流域形成了以农渔为主的产业体系和以洪水治理为主的流域治理内容。近代以来，伴随着工业化和城市化进程的推进，松花江流域丰富的自然资源被大量开发和充足利用，为此奠定了东北地区老工业基地和粮食产业基地的国家战略地位，然而在快速推进工业化和城镇化的过程中，由于相关体制机制的不完善等，大量农业废水、工业废水和生活废水在没有得到合理管控的情况下严重污染了松花江流域的生态环境，2005年松花江水污染事件的爆发更是引起了中国和俄罗斯政府与社会对于松花江流域生态污染的担忧和重视，为此中国在政府层面为加强松花江流域生态文明建设而制定落实相关政策和完善政策体系有着极其重要的现实意义。
二 松花江流域生态文明建设政策体系的发展历程
作为东北地区经济社会发展的重要支撑，松花江流域的开发利用和生态治理一直是国家和流域地方政府政策体系中的重要部分。围绕松花江流域生态文明建设所形成的政策体系有一个历史性的生成过程，早期关于松花江流域生态文明建设的政策主要是为了配合经济发展，对松花江流域的政策主要以开发利用为主，如从20世纪50年代起，水利部就在日伪政府《阿伦河水利计划案》《松花江水力发电计划概要》的基础上对松花江流域进行统筹规划，先后制定了《第二松花江流域综合利用规划报告》和《松花江流域哈尔滨以上地区近期洪水治理方案说明书》等规划方案，并于1959年在国家层面由松花江流域规划委员会向国务院编制提交了《松花江流域规划初步报告（草案）》，但没有得到批准。其后在80年代以后国家计划委员会、水利电力部都曾会同辽、吉、黑、内蒙古四省区研究编制关于松花江流域电力开发、资源利用和航运设计等规划，1994年国务院正式批复了《松花江流域规划报告》。围绕这些规划，各省区和地方政府相应实施了松花江流域的开发政策。尽管在这一阶段由于时代要求，关于松花江流域的政策体系主要以防洪、水电、航运等经济目标为主，并没有具体提出针对松花江流域生态文明建设的相关政策，但是已经确立了松花江流域规划发展政策体系的整体性布局，而对于松花江流域的生态保护也是有所涉及的，这为以后松花江流域生态文明建设政策体系的构建奠定了基础。进入21世纪以来，随着中国经济的快速增长，资源约束日益严峻，环境污染形势日益严重，保护环境与可持续发展日益成为时代的主题，中共十六大以来，党中央丰富形成的科学发展观重点强调了人与自然的和谐发展，之后国务院为解决松花江流域生态问题制定了《松花江流域水污染防治规划（2006～2007年）》，2008年黑龙江省十一届人大常委会审议并通过《黑龙江省松花江流域水污染防治条例》，2012年中共十八大以来，国家层面做出了“生态文明建设”的战略部署，国家环境保护部会同辽、吉、黑、内蒙古四省区持续召开全国环境保护部际联席会议和松花江流域水污染防治专题会，围绕松花江流域污染治理和环境保护展开讨论和做出部署，相关省区根据国家规划制定了各省区《松花江流域水污染防治》“十一五”“十二五”和“十三五”规划，其后2015年黑龙江省财政厅和环境保护厅联合印发《黑龙江省穆棱河和呼兰河流域跨行政区界水环境生态补偿办法（试行）》，2017年黑龙江省环境保护厅颁布《关于转发〈关于落实《水污染防治行动计划》实施区域差别化环境准入的指导意见〉的通知》等，这些法规政策的制定实施为流域防治规划精神的落实配套了相关细则，截至2017年8月份，就黑龙江省而言，关于生态保护的地方性法规有52个，生态保护政府规章24个，其中绝大多数法规规章与松花江流域生态文明建设息息相关。随着松花江流域生态文明建设相关政策逐渐到位，流域生态文明建设政策体系最终形成并不断完善，这也为松花江流域生态文明建设工作的有效开展提供了坚实的政策支持。
三 松花江流域生态文明建设政策体系的现状
以行政单位划分，松花江流域生态文明建设政策体系的主要内容可分为流域外部政策体系和内部政策体系两个方面，流域外部政策体系主要是中央政府及各部委对松花江流域生态文明建设所给予的政策支持或监督。松花江流域生态文明建设关系全国生态文明建设全局任务，自2005年松花江水污染事件爆发后，松花江流域环境保护和生态治理已经成为地方政府和中央政府共同的目标，具体来说，这部分政策以《松花江流域水污染防治规划》为主要依托，在《松花江流域水污染防治规划》中，国家层面在充分调研松花江生态状况的基础上对松花江流域生态治理明确了具体目标，确定了具体考察指标以及具体治理措施和相关项目财政支持，同时环境保护部、水利部等部门常年联动流域地方政府就松花江流域生态文明建设进行交流、部署，并督促松花江流域生态文明建设工作的具体落实，国家层面的政策对松花江流域生态文明建设政策体系的形成主要发挥支持和监督的作用。
流域内部政策体系主要是流域内各地方政府就松花江流域生态文明建设所颁布和落实的主要政策，在参照国家《松花江流域水污染防治规划》和《水污染防治法》的基础上，流域内各地方政府执行形成了各自范围内的松花江流域水污染防治规划，并围绕防治规划形成了具体的政策安排，具体包括行政组织政策体系、行政法规政策体系、监察考核政策体系和社会参与政策体系。
1.行政组织政策体系建设有着良好的传统
行政组织体系是指为了流域生态文明建设顺利实现而在组织人事上形成的政策安排，早在20世纪70年代，鉴于松花江流域水污染日趋严重的状况，吉林和黑龙江省两省革委会就一同向国务院写报告，建议成立松花江水系领导小组，1978年国务院批复同意后，分别由吉林省和黑龙江省的省委领导担任正、副组长，1981年后，吉林省和黑龙江省均由分管环保的副省长担任正、副组长，1986年扩大为松辽水系保护领导小组后，增加了辽宁省和内蒙古自治区分管水利的副省长和松辽水利委员会主任作为副组长。而在黑龙江省内，2007年，省政府批准成立了以省长为组长、常务副省长和主管副省长为副组长，15个相关部门参加的黑龙江省松花江流域污染防治工作领导小组，2016年，为了深化落实《黑龙江省水污染防治工作方案》，将领导小组更名为黑龙江省（松花江流域）水污染防治工作领导小组，并将成员单位增加到26个，强力推进水污染防治工作。另外，对于保障松花江流域生态文明建设工作落地生根，黑龙江省从省到乡四级实行由党委和政府主要领导共同担任河长的“双河长治”，并将这种组织架构延伸到了村一级，实现生态文明建设工作组织全覆盖。在这种组织架构下，流域各级政府对松花江流域进行分段治理并落实主体责任，以项目形式颁布和落实各项政策，保障相关资金充分落实，促成松花江流域生态文明建设工作的推进。
2.行政法规政策体系将水污染防治纳入法制化轨道
行政法规政策体系是指为了推动流域生态文明建设，根据国家相关法律政策并结合流域治理实情在地方法规上所形成的政策安排，如黑龙江省为积极配合国家《松花江流域水污染防治规划（2006～2007年）》和《水污染防治法》的具体落实而制定实行的《黑龙江省松花江流域水污染防治条例》《环境保护条例》《工业污染防治条例》《居民居住环境保护办法》《环境监测管理办法》和《排污费征收使用管理办法》等法规规章以及一系列有关水污染防治的规范性文件，建立起基本的保护环境重要的法律制度，将水污染防治纳入法制化轨道。
3.监察考核政策体系督促相关工作加快推进
监察考核政策体系是指为了贯彻流域生态文明建设各项指导性政策的落实而形成的监察考核安排，如黑龙江省与水利部松辽水利委员会及吉林省强化沟通协调，认真执行省界缓冲区水质控制断面考核会商制度，并实施严格的流域跨行政区界水质考核体系和江河水质“黄橙红”三色警戒制度，将松花江重点支流断面监测结果同地方政府污染防治工作成效挂钩，同时省环保、发改、监察、建设等部门建立协同推进机制，定期组成联合督查组，深入各地，督促建设，针对规划项目推进中存在的问题，主管副省长可以组织现场办公或约谈进展缓慢的地市主要领导及项目负责人，研究解决问题，督促相关工作加快推进。
4.社会参与政策体系为水污染防治营造良好的社会氛围
社会参与政策体系是指为了调动流域生态文明建设社会参与力量而形成的制度安排，如黑龙江省充分利用各类媒体，依托“4·22”地球日、“6·5”世界环境日等环境纪念日，组织开展环保法律法规宣传活动，对《水污染防治法》等法律法规进行多层次、宽领域、全方位宣贯，黑龙江省人大连续20年开展龙江环保世纪行活动，组织新闻媒体监督《水污染防治法》落实，曝光一大批涉水环境违法行为，为水污染防治营造良好的社会氛围。行政组织政策体系、行政法规政策体系、监察考核政策体系和社会参与政策体系是依据政策体系主体的不同功能对流域内政策体系的划分，它们是流域内政策体系的主要组成部分并与流域外政策体系共同形成松花江流域生态文明建设政策体系的主要内容。
四 松花江流域生态文明建设政策体系的实施成效
松花江流域生态文明建设政策体系在发展和形成以来，在流域生态文明建设领域取得了众多现实成效，主要可以分为三个方面：污染治理、环境改善和风险预防。
1.在污染治理方面，松花江流域污染情况得到明显遏制
在2005年松花江水污染事件前，松花江污染严重，污染负荷居全国流域之首，干流绝大部分水质为四、五类，个别支流为劣五类，俄罗斯政府曾多次照会中国政府，中国政府对此高度重视。针对以上情况，流域地方政府贯彻落实流域生态文明建设政策，全面治污。如黑龙江省“十一五”期间在松花江流域累计投入污染防治资金124亿元，完成116个规划项目，被国家评价为全国执行最好的流域治理规划。在“十二五”期间规划重点流域项目404个，总投资169亿元，国家已到位资金19.6亿元，截至2014年底，项目开工率达76.7%，建成率达47.6%，完成投资55亿元。加大了污水处理厂建设、运营和管理力度，从2008年到2014年6年间，黑龙江省累计投入污水处理工程建设资金153.97亿元，建成污水处理厂94座，新增污水日处理能力282万吨/日，比2008年增长163.55%，黑龙江省现有污水处理厂达到121座，处理规模达到411万吨/日，其中正式运营的94座，处理规模达到355.07万吨/日，2014年度处理污水量达87666.04万吨。在流域地方政府全力落实生态文明政策的情况下，松花江流域污染得到明显遏制，流域政府的治污成效得到中俄有关政府部门和社会的肯定。
2.在环境改善方面，松花江水环境质量持续改善，生态指标全面恢复
“十一五”末，黑龙江省松花江流域内水质达标率达到58.18%，溶解氧指标处于一类水体水平，松花江干流解决了冬季长期冰封乏氧问题，到2014年末，19个国家规划考核断面全部达到70%的要求，其中12个断面达标率为100%。另外，水生生物监测结果表明，松花江干流哈尔滨、佳木斯下游江段的水质已经由“十五”期间的重度污染转变为“轻度污染”，干流大部江段水生生物清水种群不断增多，可以满足珍贵鱼类繁衍，鲟鱼和鳌花等稀有鱼类在松花江生存繁衍，一些珍贵的水禽如东方白鹳在松花江入黑龙江口的湿地已经有稳定的种群栖息。俄罗斯哈巴罗夫斯克政府解除游泳禁令，松花江及黑龙江生态重现勃勃生机。
3.在风险预防方面，构建河流生态监测指标体系并组织开展流域生态补偿制度
流域政府对环境安全管理基础薄弱的工业园区、涉重金属企业加强环境监管，确保污染防治设施稳定运行；组织开展整治违法排污企业专项行动，加大对重大环境风险源和饮用水水源保护区排查整治力度，依法对违法排污污染源从重处罚；定期披露相关企业环境信息，接受公众、社会组织监督和环保行为评价，同时建成污染源监控中心，做好松花江鱼类资源调查和标本收集工作，开展水生生物多样性、生物毒理和残留、生物预警等监测，构建河流生态监测指标体系和流域生态补偿制度。
五 松花江流域生态文明建设政策体系存在的主要问题
松花江流域生态文明建设政策体系的主要特点就在于它的现实针对性，它是为了根本解决松花江流域人与自然和谐发展所面临的生态难题，推动松花江流域真正意义上的可持续发展而在现实应用中不断发展完善的。松花江流域生态文明建设政策体系在取得现实成效的同时也存在一些问题，这些问题具体可以分为结构性问题和细节性问题两个方面。
1.流域生态文明建设政策体系中存在的结构性矛盾
主要表现为推动流域生态文明建设的过程中，相应的政策体系只是一个自我封闭的体系，一直以一种专项整治的形式推进生态文明建设，并没有充分协调好经济发展、政治支撑和社会繁荣与生态文明建设间的关系，而且在专项行动中必须依靠中央政府或省级政府强行整合各部门力量方能有力推进生态文明建设，这充分暴露出当前我国生态文明建设中存在力量薄弱、涣散以及工作主体权责混乱等行政体制问题。例如，流域生态治理一直以中央项目资金支持为主，地方并没有将生态文明建设整合进当地的经济社会系统中，而一旦中央财政支持减少，流域生态治理力度将随之减弱，而且流域政府对于流域生态文明建设认识不足，相关政策一直停留在治理污染和改善环境阶段，并没有真正落实到文明建设之中，一些地方政府甚至受制于经济增长的压力，对污染事件重视不够，对污染主体惩治力度不够，对污染产业的监管和取缔不够，没有在政治领域形成健全的生态文明建设长效机制。而且一直以来，生态文明建设中的主体责任由环境保护部门落实，但现实中污染治理、生态修复、资源保护等生态文明建设各项具体内容的执行权力却分散在农业、农垦、国企、住建等部门，由于权限原因，环境保护部门落实主体责任有很大难度。另外，地方政府在流域生态文明建设过程中，特别在经济发展和生态保护环节没有形成有效的约束与补偿机制，生态文明建设政策体系尚处于治标层次。
2.流域生态文明建设政策体系中存在的细节性问题
主要有生态文明建设资金保障滞后、生态保护基础设施建设重量不重质、农村地区生态治理落后、中央与地方政府生态治理目标与指标不对称等。就财政状况而言，松花江流域生态治理一直以来以中央专项资金支持为主，近年来中央投入不断缩减而且相关资金不能及时准确到位，地方在生态文明建设领域财政投入不够，加之东北地区面临振兴任务，导致流域生态文明建设不能有效深入推进。而对于流域生态保护基础设施建设重量不重质的问题主要体现在虽然流域地方政府加大了生态保护方面的基础设施建设，但质量并没有得到保障，大量县级污水厂处理运营管理水平不高且运行不稳定，影响减排效果，如黑龙江省污水处理率不足74%，低于全国平均水平10个百分点。另外，在流域广大农村地区，畜禽养殖以散户为主，面源污染问题突出，农业污染尚未得到有效控制，同时由于农村普遍缺乏污水收集和处理系统，生活污水对流域水体环境破坏较大。中央与地方政府生态治理目标与指标不对称问题主要为松花江流域生态系统与其他流域不同，森林覆盖率和土壤有机质含量较高，而且流域地方发展情况与其他流域也有区别，在制定松花江流域生态文明建设目标和考核指标时，由于中央和地方信息存在偏差，如果不能有效沟通协调，会对流域生态文明建设产生不利影响。
六 进一步完善松花江流域生态文明建设政策体系的对策
当下松花江流域生态文明建设中存在的现实问题，是流域生态文明建设政策需要进一步完善的直接体现，可以从结构性调整和操作性补充两个方面对流域生态文明建设政策体系进行调整优化，以进一步推动流域生态文明建设工作的深化推进。
1.松花江流域生态文明建设政策体系的结构性调整
松花江流域生态文明建设政策体系的结构化调整是指将流域生态文明建设置于流域经济发展、政治革新、社会治理、文化繁荣等系统共同构成的区域发展大环境中，通过对经济、政治、社会、文化、生态等系统协同发展的整体把握，在流域生态文明建设政策体系内部重新调整生态文明建设与经济发展、政治革新和社会治理的结构性关系。根据国家“五位一体”总体发展布局和“五大发展理念”指导思想，当下流域生态文明建设政策体系内部应该基本确立经济发展与生态文明建设包容、政治改革与生态文明建设协调、社会治理与生态文明建设共享和文化繁荣与生态文明建设交融的四大结构性关系，其中经济发展是动力，政治革新是支撑，社会治理是依靠，文化繁荣是方向，而生态文明是成果。流域生态治理难题来源于区域经济发展，其治理又离不开经济发展，经济发展的目的是人与自然的和谐相处，不能让生态治理成为经济发展的掣肘因素，因而在当前流域生态文明建设政策体系内部应重视经济发展与生态文明建设的包容性，保证经济发展不能以牺牲生态为前提。这就需要在政治领域进行改革，例如产业政策的绿色更新、政治考核指标中经济增长指标与环境指标的权重调整与生态立法、执法的全面推进等，确保政治革新与生态文明建设的有效协调。生态文明建设具体工作的开展离不开具体政府部门和社会组织的负责实施，这就需要在行政领域有效整合各方环境保护力量，建立权责明晰、权责匹配的新时期中国特色环境保护政府部门和社会组织。生态文明建设也离不开社会的广泛参与，可以促成生态文明建设与社会治理部分内容的融合，广泛调动社会力量参与生态文明建设，同时又让生态文明建设成果为社会共享。生态文明建设始终是一项文明建设，生态是内容，文明是形式，只有将生态保护纳入文化体系的发展轨道中，才能推动生态建设的文明化发展。因此，经济发展、政治革新、社会治理、文化繁荣、生态文明是交融发展的五大基本系统，松花江流域生态文明建设政策体系的结构性调整是对五大系统交融发展的政策性反应。
2.松花江流域生态文明建设政策体系的操作性补充
松花江流域生态文明建设政策体系的操作性补充就是针对当前生态文明建设现实中出现的问题在政策层面所做的具体性补充，主要有五方面内容。
（1）松花江流域生态治理政策
作为松花江流域生态文明建设的第一步，流域生态治理的成功与否关系到生态文明建设能否成功推进。对于松花江流域干流区与中俄边界区的污染治理问题，流域生态文明建设政策体系已经收获了初步成效，但是对于广大支流区域，特别是农村及偏远地区，松花江流域的生态治理工作还远远不够，应深入调研这些地区的污染状况和污染成因，针对这些地区的产业结构及时做出调整，例如对于黑龙江省畜禽大范围内散户养殖的特点，可以组织专家对当地畜禽养殖进行规划指导，减轻农业发展给当地生态造成的破坏。另外，完善全流域特别是重点污染区域污水收集、处理和考核等污水处理体系，加大投入力度确保流域水系污染源的整治消除是流域生态治理工作的直接措施，这些都需要在政策层面给予支持。
（2）松花江流域生态保护政策
在松花江流域地方各省区中，仅黑龙江省各类自然保护区就达248个，其中国家级自然保护区36个，省级85个，数量列全国首位，同时松花江流域有着丰富的湿地、森林、山川、生物等生态资源，“绿水青山就是金山银山”，这是习近平总书记在新时期对科学发展观的深度推进，因而当前松花江流域生态文明建设中心任务应由生态治理向生态保护积极转变，首先是对流域生态状况展开全面摸查，以综合性、具体性指标对流域生态资源、生态状况进行保质保量的摸查登记；其次是注重源头治理和保护，对小兴安岭林区、长白山地区、生活饮用水水源地等流域水源地设立重点保护区，现阶段内严禁开发和破坏；最后是针对流域生态保护任务创建不同等级的生态示范区，以经济发展的“金山银山”调动当地民众守住“绿水青山”的参与热情，促进流域生态文明建设的可持续发展，当然这些都需要在政策层面给予反映和补充。
（3）松花江流域生态开发政策
如前所述，松花江流域有着丰富的生态资源，与生态资源相联系的是资源开发，以往松花江流域的生态问题是粗放式的开发方式所直接导致的，而生态资源开发方式又与东北老工业基地“原字号”“初字号”的产业结构模式息息相关，因而针对当前“振兴东北老工业基地”国家战略，流域政府应及时把握区域产业结构优化升级的战略机遇，合理转变松花江流域生态资源开发方式，可持续开发利用松花江流域生态资源。例如，以前吉林、黑龙江作为流域主要省份，生态资源开发利用以矿产开采、林木砍伐、农业养殖等为主，这种开发方式不仅造成严重的生态破坏，而且开发程度和资源利用率极低，所得产品利润也不高，而转变发展方式后的流域产业结构应以现代绿色产业、高新技术产业和现代服务业为主，在流域生态保护的前提下，构建以现代农业养殖、旅游服务、休闲娱乐和新能源、新技术开发应用为主的现代生态资源开发体系，这种转变不仅要在经济建设中实现，更应该在当前松花江流域生态文明建设政策体系中体现。
（4）松花江流域生态监管政策
松花江流域生态文明建设政策体系能否具体落实，关键在于其中监管政策的完善与否，当前面对松花江流域严峻的生态污染形势，流域地方政府虽针对重点污染领域、水面和企业实施了严密的监管方案，这是地方政府将松花江流域生态治理作为一项国家专项计划展开整治的必然结果，如清理一批污染企业，退回或延缓一些污染项目，集中处理和惩罚一些污染行为等，然而在政策层面还没有形成比较完善的政策体系，最鲜明的表现就是当前监管政策主要集中于生态治理环节，相关监管只有在行为体触犯生态红线后才会实施，而对于生态保护、生态开发、生态建设等其他领域的监管责任却没有落实到位，例如如何保证生态资源的勘定统计、开发利用和保护建设，如何保障全面建设生态文明等具体政策的落地生根，如何注重事前预防和事后追责的有机结合，这些都需要在松花江流域生态文明监管政策中集中体现。
（5）松花江流域生态补偿政策
生态补偿是实现生态可持续开发利用的有效基础，以往生态资源开发方式存在的主要问题就在于没有配套建设相关的补偿机制，作为污染主体的企业或自然人为了追求自身利润的最大化而忽视生产活动的外部性问题，这是在一段时期内造成松花江流域大范围严重污染问题的最直接因素。现代产权理论认为，只有建立规范明确的产权制度，才能保证经济活动的理性运行。以产权理论为指导，当前有经济学者指出，产权应不仅仅局限于正效用的收益性所属关系，还应当包括负效应的责任性或补偿性所属关系，例如环境污染问题，只要将环境污染绑定为行为人从事经济活动的责任产权，行为人必须对自身活动所造成的污染问题负责并可以将这种产权转让，那么就可以有效约束经济行为人的环境污染活动，而经济行为人对污染环境所负的经济或法律责任对生态本身来说则是一种补偿作用，合理的生态补偿机制可以有效规范企业生产经营活动，解决经济发展中的污染难题。当前我国对于生态补偿问题的相关理论探讨和实践应用还处于发展阶段，并没有形成一种可普遍应用的共识，因而松花江流域地方政府可与中央层面积极探讨商议，争取先行先试权，大胆开展流域内生态补偿政策试验，继续支持黑龙江省穆棱河、呼兰河流域开展流域跨界水环境生态补偿试点工作的推进，打开松花江流域生态文明建设新局面，当然这种政策试验还需要进一步调查讨论和总体规划，这也是今后松花江流域生态文明建设政策体系不断丰富完善的重点工作。
总体来说，松花江流域生态文明建设工作在取得初步成效的基础上已步入攻坚阶段，今后很长一段时期内仍面临严峻形势，这是东北老工业基地振兴系统任务中的重要一环，这一点流域地方政府和民众有着比较清醒的认识。因而流域地方政府应趁着目前生态治理取得的良好局面充分调动人民群众参与生态文明建设的积极性，在集中力量继续治理一批生态破坏和污染环境典型问题的同时修复流域生态，通过连续性治标工作换取阶段性治本的实现。可以确定，随着流域生态文明建设实践的深入推进，相关问题和经验也会在政策层面得到反映，相信在不久的将来，松花江流域生态文明建设政策体系会最终得以进一步完善并发挥更大的功效。
[1]孙浩进，黑龙江省社会科学院经济研究所研究员，硕士生导师，理论经济学博士，应用经济学博士后，从事空间经济学、区域发展问题研究；董正杰，硕士研究生，从事区域经济学研究。