松花江流域生态环境建设中的政府应急机制研究
许淑萍[1]
摘要：松花江是黑龙江在中国境内的最大支流，突发性的重大水污染事故，不仅对流域内的经济、社会和生态环境造成了巨大的损失，而且威胁着流域内的水环境质量和广大人民的生命财产安全。有效地预防突发性水污染事故的发生，以及事故发生后及时有效地对事故进行应急处置，其重要意义不言而喻。本文将从政府建立松花江流域应急机制已取得的成就出发，进一步探讨在松花江流域生态环境建设中，政府建立应急机制过程中存在的问题，并提出相应的对策。
关键词：松花江 生态环境 应急机制
引言
松花江是黑龙江规模最大的一条支流，总长达1900公里，流域面积为54.56万平方公里，约占东北三省总面积的70%。径流总量超过了黄河，高达759亿立方米，流经黑龙江省、吉林省的大部分地区以及内蒙古自治区东部地区。“十一五”期间经历的2005年吉林化工厂硝基苯泄漏松花江污染事件、俄罗斯油污染事件、吉化物料桶入江事件等，对松花江流域生态环境以及沿江居民的生产生活产生了极大的影响。由此可见，建立针对松花江流域突发环境事件的应急机制的重要性就不言而喻了。自中华人民共和国成立以来，政府在防治松花江流域水体污染、改善流域水环境质量、保障用水安全、建立污染防治的长效机制等方面采取了一系列措施，同时，尤其是对于松花江流域的应急机制建设给予了高度的重视，并在应急机制建设方面取得了丰硕的成果。
一 松花江流域应急机制建设成果回顾
2005年松花江特重大突发环境事件是对突发环境事件应急机制完善与否的一次全面检验，在认真总结应对此次突发事件的经验并吸取教训后，政府积极高效地投入并展开了一系列应急机制建设工作，并取得了丰硕成果。
（一）建立流域内应急协调机制
为了加强对松花江流域生态环境污染事件的应急管理，加强上下游应急的协调和沟通，根据《国家突发环境事件应急预案》，黑龙江省政府和吉林省政府于2006年签署协议，共同建立松花江流域两省环境应急协调机制。根据协议，两省在以下五个方面对松花江流域的生态环境保护建立了应急协调机制。一是建立突发环境事件预防机制。开展经常性的环境风险隐患排查工作，采取有效措施，及时消除环境安全隐患，降低松花江流域环境风险，最大限度地减少松花江流域水环境污染事件的发生。每年松花江枯水期，两省开展一次联查、互查行动，确保沿江群众饮水安全。二是建立省级信息通报机制。两省实行每月信息通报机制，重要情况随时通报。松花江流域发生突发环境事件，可能导致松花江干流污染时，上游应及时向下游通报有关信息，并适时邀请下游实地考察事发地应急措施实施情况。三是建立联合应急监测机制。两省环保部门实行环境应急监测数据共享。发生突发环境事件后，当地环保部门要立即开展应急监测工作，及时预测并监控污染物流动及转化趋势。根据需要，两省在吉林松原国控断面实行联合监测，同步取样、同步分析。四是建立协调信息发布机制。发生突发环境事件后，要及时发布准确、权威的信息。对于较为复杂的事件，可分阶段发布，先简要发布基本事实。上游政府和环保部门要及时向下游政府和环保部门通报有关信息发布情况；下游政府和环保部门要依据上游政府和环保部门信息发布内容和本省的应急措施，适时发布本省污染防控信息。当污染物进入松花江干流时，两省采取联合发布或同时发布。五是建立联合防控机制。当污染物进入松花江干流后，两省采取有效措施，控制或禁止本辖区相关企业相同污染物的排放；组织有关地方环保局对本辖区排放相同污染物的企业实施驻厂督查，控制污染物排放，直至应急终止。流域内应急协调机制的建立，保证了信息在不同地区之间的准确沟通和数据共享，实现了及时的相互协调，加强了流域间环境监管的协调性，实现了上下游城市之间的联动，在整个流域内形成健全的污染控制和保障应急机制。
（二）启动应急预案并开展应急演练
国家制定了国家突发环境事件的应急预案后，黑龙江省也制定了相应的应急方案，重大突发性公共危机应急处置预案开始运行。为认真贯彻全国环境执法暨应急管理工作会议、黑龙江省环境执法暨应急管理工作会议精神，围绕探索环境应急管理新体制、新机制，妥善处置各类突发环境事件，加强防范，强化基础，积极推进环境应急全过程管理，确保全省环境安全大局稳定。2009年发布的《2009年全省环境应急管理工作要点》中规定了要加强深入开展风险隐患排查，增强突发环境事件防范能力方面的工作。并强调了要加强应急队伍、应急能力建设，对沿松花江企业三级防控体系建设（总排口截止阀）情况、环境应急预案制定演练情况、应急物资储备情况，进行专项检查，并进一步排查、整治松花江流域环境安全隐患，努力实现“力争不发生、发生能控制、污染不蔓延、保证不入江”的防控目标。
黑龙江省在应对突发环境事件工作方面具有丰富的实战经验，“十一五”期间经历了2005年的吉林化工厂硝基苯泄漏松花江污染事件、俄罗斯油污染事件、吉化物料桶入江事件等环境应急监测的实战，积累了应对突发环境事件环境应急监测的宝贵财富，为今后开展应对突发环境事件打下了坚实的基础。为进一步加强应急意识、提高应急能力，黑龙江省环保厅认真组织省环境监测中心站、哈尔滨市环境监测中心站、省宣教中心等相关部门，于2011年8月16日在哈尔滨市松花江畔举办了黑龙江省环境应急监测演练活动。活动采用的分析方法科学、标准，现场仪器选用得当。经过全体环境监测人员的辛勤努力，环境应急监测演练活动获得圆满成功，得到了环保部和市政府各级领导的认可，并给予高度评价。此次活动的成功主要得益于领导重视、组织严密、精心准备、周密策划、分工协作、组织有序等，使得演练取得了成效，通过环境应急监测演练，锻炼了队伍，完善了应急机制，总结了经验，找出了不足，应急监测演练活动达到了预期的目的。至今一直保持着定期开展应急演练的传统。
（三）积极加强国际联合监测
黑龙江省在2005年松花江流域突发环境事件发生后，第一时间就建立了统一的对外通报制度，及时把防控工作的真实情况向社会公布，以确保社会稳定。在事件发生后，政府本着坦诚相见、增信释疑的原则，及时向俄方通报水污染最新动态，与俄方专家积极协作，联合开展水质监测，及时向国际社会发布信息，主动加强与联合国环境署等有关国际组织的交流，政府所及时采取的行动和措施得到俄方和国际社会的一致肯定。与国际社会开展联合监测工作自此开始，黑龙江省环境保护厅外事部门与俄哈巴边区环境保护部门持续保持通话，及时通报黑龙江省工作情况，就联合监测方案等达成共识，并持续加强与俄方的交流和沟通，做好与俄方联合监测可能出现问题的处理预案，同时注意防止媒体炒作，掌握舆论主动权。
（四）开展应急科技专项研究
松花江流域突发环境事件发生后，政府积极组织开展应急科技方面的专项研究工作，并予以高度重视。由黑龙江省科技厅、吉林省科技厅、哈尔滨市科技局主持，哈工大承担的“松花江水污染应急科技专项”项目提出的针对污染现场的修复和沿江饮用水应急处理处置预案，不仅对于解决硝基苯污染问题有作用，对于今后类似事件的解决也具有指导意义，项目所取得的研究成果为政府解决松花江重大水污染事件及时地提供了技术支持。此外，“十二五”期间，在北京召开的全国水专项实施推进大会上，环保部和住建部联合发文，松花江流域专家组成立，流域专家组是水专项在流域集成和体现流域示范区水质目标改善的技术责任主体之一，为松花江流域水专项领导小组提供咨询和技术支撑。流域专家组与主题专家组分工协作，共同负责流域内有关项目、课题实施过程中的技术指导和协调，确保流域内各主题间项目、课题实施不偏离流域实施方案确定的目标。流域专家组和主题专家组是实现水专项矩阵式管理的需要而设置的技术管理组织，两者互为补充，共同构成水专项技术管理体系。水专项课题研究对于松花江流域水环境污染防治工作具有重要意义，为黑龙江省的水环境管理工作提供了更好的科技支撑。政府将继续对水专项课题提供服务协调工作，并针对松花江流域冰封期和农业面源污染等问题，积极谋划“十三五”期间新项目，以水专项研究成果推动落实“水十条”。
二 松花江流域应急机制亟须解决的问题
建立流域内应急协调机制，启动应急预案并开展应急演练，加强国际联合监测，并开展应急科技专项研究，使应急机制取得了很大的进步与完善，政府在松花江流域应急机制建设上所取得的这些成绩是值得肯定的。与此同时，我们还需要发现和正视应急机制存在的短板，尤其是2005年松花江污染事件所折射出的问题，值得我们警惕与正视。
（一）预警监测有失准确
预警监测作为应对突发性公共事件的首要环节，其准确性关系到政府防治和处理流域生态环境突发性事件的时机。准确的预警监测能够帮助政府在环境突发性事件发生之前，或者在环境突发性事件处于较低程度的发展状态时，及时消除其根源，避免事件进一步恶化，从而起到用少量资金预防、不用大量资金治疗的效果。因此，保障松花江流域环境预警监测的准确性是至关重要的，需要不断地提高。2005年11月发生的松花江水污染事件暴露了早期预警监测机制的弊病，导致政府错失防治的最佳时机。在双苯厂爆炸的11月13日，各项监测数据都还没有准确消息。两天后，当地媒体报道指出，经吉林市环保部门连续监测，爆炸现场及周边空气质量合格，松花江水质未受影响。然而，国家环保总局却于11月23日将此次污染事件定性为“重大环境污染事件”。同日，黑龙江省环境保护科学研究院得出结论，松花江水受到污染的直接原因是消防人员用水冲洗爆炸现场时，硝基苯与其他有机物一起被冲刷出来，并被当成污水排放，流入松花江。倘若吉林市环境保护部门能够在早期预警监测环节准确检测出爆炸现场的污染物，那么就可以阻止污染物排入松花江，从而在源头上避免此次污染事件。
（二）应急信息的及时性缺乏保障
应急信息是政府对突发性事件做出决策的前提，同时也能为公众如何应对突发性事件做出指引。及时传递客观的信息，有助于政府制定出科学的处理方案，并能有效地扼杀谣言，避免社会因为以讹传讹而陷入恐慌。然而，松花江污染事件却反映出，吉林省环保局在信息传递上公开化不足，存在一定程度的封闭性，不利于防止事态的进一步恶化。当黑龙江省政府接到松花江水体笨超标的通报时，距离爆炸案发生已有5天（即11月18日）。而处于下游的哈尔滨市政府则在11月21日上午接到相关报告，然后就连发两个原因完全不同的停水公告，先是称因水管网设备检修停水，后称因吉化爆炸停水，这种前后矛盾的公告引发了公众一定的疑惑和不解。而当国家环保总局及吉林省副省长致歉时，距离污染事件已经过去了10天，这无疑会使致歉的诚意大打折扣。黑龙江省政府于11月23日下午召开新闻发布会，分别就哈尔滨停水事件及松花江污染情况向全国媒体进行通报，同时对地震事件进行辟谣。但这些消息对很多当地市民来说是不够及时的。
（三）应急储备有待充足
应急储备在突发性公共事件中发挥着重要作用，因为它能够影响到政府应急行动的进程和效果。但是，突发性公共事件的发生和发展存在很多不确定因素，所需要的人力资源和物力资源也具有不确定性，这就给应急储备制度的建设带来了难题，难以确定和把握资源储备的合理的总量。而2005年的污染事件则凸显出应急储备存在不充足的问题，导致应急处理的效率受到一定的影响。一是用来除去苯类等有害物质的活性炭纤维毡等过滤器材储备不足，存在多达700吨的缺口，直到三天后才得以填补。二是当地的饮用水资源储备不足。当人们得到全市停水的消息后，就出现了抢购饮用水的现象，平时12元一箱的矿泉水由于供不应求而不得不涨到20元。此外，全市具有生产矿泉水能力的企业全部满负荷运转。在停水的第一天，部分地区供暖用水出现紧张局面，市政府除了向其他省份求援，还不得不投入巨资打井取水。三是人力资源储备不足。此次污染带由于移动时间和流经区域的延长，对水环境和大气环境进行监测所需要的技术设备和人员力量就大幅度提高，各类应急机构和人员一直处于长时间工作状态。此次污染事件告诫我们，应急储备的总量还需进一步加大，平时就要做好积累，并给予相应的制度保障。
三 松花江流域应急机制完善策略
以上亟须解决的应急机制隐患，为其进一步的建设和完善明确了方向。对此，我们需要运用科学的危机管理理论，借鉴国外的成功经验，并紧密结合当前我国国情，从以下几方面入手。
（一）建立环境污染危险源数据库
建立松花江流域“潜在突发性危险源数据库”，可以为预警监测机制更为准确和及时地运作提供有力的技术支持。危险源数据库通过筛选优先监测污染物，为控制有毒化学品环境污染进行基础工作。这就需要根据松花江流域周边化学工业污染物种类、污染特点，尤其是生产量、使用量、排放量大的有毒化学品的种类、数量及各种理化性质及主要危害，建立具有该流域特色的化学污染物“黑名单”。污染物“黑名单”既便于环保部门对易发生环境突发事件的污染物进行管理，更有助于对突发事件进行必要的预警监测。突发事件一旦发生，便能够快速、准确地判断污染物种类、作用方式，从而进行有效的监测与处理。环境监测部门还可借助“黑名单”有的放矢地进行必要的监测技术开发与储备。建立这种突发环境事件危险源数据库，则需要付出一定的时间和精力去调查对松花江流域有毒有害危险品或潜在危化品的种类、存放地点、理化性质、毒性毒理、染毒症状、环境行为、导致事故发生的可能途径、危害范围、发生概率、环境标准与法规以及采样、分析、处理技术措施等内容，然后登记、建立档案和计算机信息库。建立一个标准的数据库，必须要把化学品信息和隐患单位联系起来，实现“危险要素户籍化”。当点击某种化学品，在显示该化学品基本信息的同时，能显示出与其相关的数家从业单位信息，反之亦然。只有这样，在突发事件发生的时候，才能从数据库内第一时间获知事件发生地的全部信息，确保应急处置工作快速、有效、有序地开展。
（二）为应急信息的及时传递设立法律和制度保障
应急信息发布的主体需要具备权威性。目前，应急信息发布的主体在法律上是模糊不清的。如《环境保护法》第31条规定：“因发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民……”据此，应急信息的发布权似乎赋予了肇事企业或个人。这种规定的弊端在于，肇事者存在故意隐瞒事实真相、发布虚假信息的可能性。即便肇事者愿意传递真实信息，也会由于自身能力有限，无法通知所有的利害关系人。对此，美国的经验是值得借鉴的。美国的《危机处理与社区知情法》将应急状态下信息发布的权力赋予了两级机关：州危机处理委员会和社区危机处理委员会。它们是整个危机处理和预防框架的核心，也是信息采集和发布的主体。将发布应急信息的主体规定为当局，可以保障应急信息的发布更有权威性和及时性。我国法律也应当明确规定，只有地方各级人民政府才具有发布应急信息的权力。
应急信息的报告需要在法律上设置传递时限。对于突发性公共事件而言，时限是行政效率的最好体现。相关法律需要规定应急信息发布的时限，促使地方政府及时准确地发布应急信息，从而把事故造成的损失降低到最低限度，行政效率也能实现最大化。实际上，很多国家都制定了专门的法律，来规定应急事件中的时限，倘若行政机关违反有关时限的强制性规定，法院可应行政相对人的申请判决其承担相应的法律责任。这一点是值得我国学习和借鉴的，建议省级人民政府在接到突发性事件发生的报告后，在24小时内向国务院行政主管部门报告；县级以上地方人民政府行政主管部门在接到突发事件报告后，24小时内向本级政府和上级行政主管部门报告，并同时向国务院行政主管部门报告；突发事件监测机构和有关单位发现应当报告的事项时，应当在规定的时间内向所在地县级人民政府行政主管部门报告；任何单位和个人都有权向人民政府或者政府部门报告突发事件，有权举报政府及有关部门的失职行为，对举报有功的给予奖励。这样便能在制度上保障应急信息发布的及时性。
（三）动员社会力量保证充足的应急储备
应急储备主要包括应对突发事件所需要的人力资源和物质资源，如具备专业知识的应急救援队伍，各类应急物资、水、电、吸附物质等、应急设施防灾抢险装备、检测仪器等和专项应急资金。在物资储备上，需要按照环境灾害发生的规律，建立应急物资储备制度，保障应急设施和物资既能适应快速反应的需要，也不浪费闲置。对紧缺物资实行实物储备，常规物资实行生产储备。政府部门可以通过与相关企业签订物资供应合同，以确保突发事件发生后的物资供应。除了物资储备，应急经费储备也同样是值得注重的地方。政府在制定财政预算时，应加大灾前主动性投资的比例，将处理突发环境事件的经费预留出来。此外，还可以尝试建立环境事件应急基金、灾害保险及社会救助制度，使政府与社会合作，筹集灾后灾民生活救济的款项，以解决减灾资金不足的问题。同时大力完善社会、企业、单位、个人捐赠资金的管理办法，发挥红十字会等社会组织和团体的救助作用。
在应急储备建设中，除了需要着眼于物质资源，人力资源同样不容忽视。一是环境科研机构建设需要进一步加强，设立针对松花江流域生态环境突发事件的研究项目，加大环境安全监测、预测、预警、预防和应急处置技术研发的投入，建立健全环境安全应急技术平台，提高松花江流域生态环境安全科技水平。与此同时，各化工企业特别是省重点危险源企业应加强本企业环境安全领域的研发。二是要注重人才储备，制定突发环境事件应急反应队伍建设规划和培养计划，从各级各类环保机构中选拔一批政治素质高、业务能力强的专业人员，建立突发环境事件应急处理专业人才库。制定应急处理高层次人才培养和引进计划，对应急处理所需的环境督察、环境监测和应急处置高层次人员进行有计划的培训。
[1]许淑萍，黑龙江省社会科学院政治学研究所副所长、研究员，主要从事行政学研究。