认真学习贯彻中央城市工作会议精神加强和改进新时期首都城市管理工作
——市城市管理委主任孙新军在2017年第1期区县局级领导干部专题培训班上的授课提纲
2016年5月，市委召开十一届十次全会，专题研究贯彻落实中央城市工作会议精神，决定成立北京市城市管理委员会，作为全市城市管理的主管部门，将首都城市管理工作推向了一个新的发展阶段。2016年7月28日市城市管理委正式挂牌，我有幸成为市城市管理委的首任主任，深感责任重大、压力巨大。经过近一年来的工作实践，我探索和积累了一些体会和感受。今天在这里，主要从四个方面与大家一起分享。
一、什么是城市管理
按照学术研究领域的表述，城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。
作为政府行政管理人员，更多的应该从行政管理的角度来理解城市管理。中央和市委、市政府对什么是城市管理都有明确的文件规定。
（一）中央精神
2014年2月26日，习近平总书记第一次视察北京时就强调指出，要健全城市管理体制，提高城市管理水平，尤其要加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理，推进城市管理目标、方法、模式现代化。这为我们进一步认识和把握首都城市管理问题，做好城市管理工作指明了方向，明确了管理内容。
2015年12月20日至21日，中央城市工作会议在北京召开。习近平总书记在会上发表重要讲话，分析城市发展面临的形势，明确做好城市工作的指导思想、总体思路、重点任务。李克强总理在讲话中论述了当前城市工作的重点，提出了做好城市工作的具体部署，彰显出中央对当前城市工作的高度重视。本次会议提出“一个尊重、五个统筹”的城市发展要求，即尊重城市发展规律；统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作的全局性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展的持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性；统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。可以说，“一个尊重、五个统筹”为当前混乱不堪、各自为政、盲目扩张的城市发展指明了方向，为“城市病”开出了“药方”，是今后城市发展的指导思路和要求，具有重大的现实指导意义。
2015年12月，中共中央、国务院下发了《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号），明确规定城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。城市管理执法即是在上述领域根据国家法律法规规定履行行政执法权力的行为。
（二）市委、市政府决策部署情况
1.北京市城市管理的历史沿革
十多年来，为适应市场经济体制改革和首都社会经济发展的需要，北京市对城市管理体制进行了积极的探索和改革。
一是高度重视城市管理工作，连续召开了五次城市管理工作会议。围绕城市管理体制改革和提高城市管理水平，以加强城市基层工作为重点，市委、市政府从1998年至2004年连续召开了五次城市管理工作会议，从市、区（县）、街道（乡镇）、社区等层面，对城市管理体制机制进行了积极探索和尝试，首都城市管理水平有了新的提高，有力地推动了首都城市的建设和发展。
二是2000年以来，城市管理工作逐步专业化。2000年以前，北京市市政管理委员会协调管理13个局、总公司，是真正意义上的城市综合管理部门。主要承担综合管理市政基础设施、市政公用事业任务，负责全市市政基础设施的建设工作和城市道路、桥梁、公共交通、供水、排水、燃气和热力管理工作，负责户外广告审批管理，指导协调全市房屋、土地、环境保护、园林绿化、市容卫生、交通运输、公路路政、邮政、电信、防震减灾等工作。2000年以后各委属局、总公司相继独立，形成了多部门、专业化、分散管理城市的格局。
三是推进城市管理的市场化、社会化进程。2000年，以水、气、热三大企业为基础，成立了北京市自来水集团有限责任公司、北京市热力集团有限责任公司、北京市燃气集团有限责任公司三家国有独资公司，取消了对市自来水集团和市燃气集团的财政补贴。市主管部门与三家企业集团脱离了行政隶属关系，对企业实行行业监督管理。同年，成立北京环卫集团，与政府职能部门脱离了行政隶属关系，实行行业管理。
四是改革首都城市管理的体制机制。推进城市管理综合执法。在全国率先开展城市管理综合执法试点的基础上，2000年10月，在全市18个区县实施了城市管理综合执法工作。2002年，将北京市城管监察办公室更名为北京市城市管理综合行政执法局，由北京市市政管理委员会负责管理。同时，扩大了城市管理综合执法范围，职能由原来的5类99项增加到13类366项。2011年11月北京市城管综合行政执法局调整为市政府直属行政执法机构。初步建立了城市环境建设综合协调机构。为统一组织领导全市城市环境建设工作，2005年底，市委、市政府决定成立北京市“2008”环境建设指挥部及办公室，负责统一指挥、组织协调、督促落实本市城市环境景观建设和环境秩序整治任务。全市18个区县也成立了相应机构，形成了市里牵头、条块互动、属地主责的工作网络和责任机制。奥运会后，为巩固奥运成果，加强环境建设统筹协调，2010年5月，经中央编办批准，市委、市政府决定成立首都城市环境建设委员会，办公室设在市市政市容委。
2.本次城市管理体制改革情况
市委、市政府高度重视城市管理工作，2016年5月召开了市委十一届十次全会。全会审议通过《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》（京发〔2016〕14号），提出做好新时期首都城市工作，要坚持“三个突出”，推动“三个转变”。三个突出，一是突出聚焦，在加快疏解非首都功能、治理“大城市病”、集中力量打造北京城市副中心、建设以首都为核心的世界级城市群等重大任务上取得新进展。二是突出改革，坚定不移地推进供给侧结构性改革，在强化依法科学高效的规划管控体系、构筑国际一流水平的城乡建设格局、建立精细智能的城市管理体制等重大改革上取得新突破。三是突出获得感，围绕人民群众工作生活环境的优化美化，推出一批叫得响、立得住、群众认可的硬招实招。三个转变，一是推动城市工作向更加突出管理服务转变，二是推动城市规划建设向更加注重减量提质转变，三是推动城市治理方式向更加强调共治共管转变。
落实市委、市政府《意见》，2016年7月28日，在原市政市容委基础上，调整新增职能后新组建的市城市管理委正式挂牌。这次机构改革，主要有五个方面变化。
一是明确身份。明确定位城市管理委为本市城市管理主管部门，这种明示将彻底改变过去城市管理领域存在的“九龙治水”“各管一摊”造成的扯皮和顾虑，主责部门将义无反顾、主动担当。
二是框定职责。城市管理委员会主要负责本市城市管理、城乡环境建设的综合协调和市容环境卫生管理、能源日常运行管理、相关市政公用事业管理。
三是扩大边界。在原市政市容委基础上，划入了发展改革委、商务委、水务局和园林绿化局的部分职能，在外延上有了扩大，管理内容更加系统化。如实施煤电油气热的统一管理，使热电气联调联供在体制层面上更加顺畅。
四是强化统筹。改革明确了市城市管理委对城市管理的指挥、调度、组织协调、业务指导、专项整治、检查评价的职责，强化了对财政预算运维资金和市政设施建设的统筹管理职责，能有效地避免政出多门。
五是填补空白。如新增地下综合管廊、充电桩（站）的规划、建设运行的管理监督职责，做到管理对象的全覆盖。加入了对公共服务企业和各区城市管理主体责任的考核职责，使管理流程形成闭环。
2017年2月22日，市政府正式印发了市城市管理委的“三定”方案，赋予了12项主要职责，涉及8项行业管理、8项综合协调。主要职责包括：
（1）贯彻执行国家有关法律法规、战略规划和政策措施；起草本市关于城市管理和城乡环境建设综合协调、市容环境卫生管理、能源日常运行管理、相关市政公用事业管理等方面的地方性法规草案、政府规章草案，拟订城市管理方面的发展规划、年度计划，并组织实施；制定相关标准化工作规划、计划，拟订相关地方标准和规范，并组织监督实施。
（2）负责对本市城市管理工作的业务指导、组织协调、指挥调度、专项整治和检查评价；承担城市管理、城乡环境建设的综合协调、监督考核工作；承担首都城市环境建设管理委员会的具体工作。
（3）负责统筹、规划、指导本市网格化城市管理工作，负责本市城市管理网格化体系建设、运行和日常管理工作；组织协调、管理城市运行保障的监测工作。
（4）承担本市城市容貌管理责任；组织协调落实重点地区、重点街道的景观建设和治理工作；组织协调、管理城市道路公共服务设施设置；负责市容环境综合整治工作，组织架空线入地和规范整治工作；负责管理户外广告、牌匾标识、标语、宣传品设置；负责城市照明管理工作，会同市规划国土管理部门编制夜景照明专项规划并组织实施，监督照明设施的维护管理。
（5）负责本市环境卫生的组织管理和监督检查工作；承担生活垃圾等固体废弃物清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理责任；负责指导、管理环境卫生设施建设工作；负责垃圾分类工作，按有关规定对再生资源回收行业进行监督管理。
（6）负责本市燃气、供热、煤炭、电力、电源点的行业管理；负责加油（气）站管理的综合协调；负责新能源汽车充电站（桩）的建设和运营管理。
（7）统筹本市能源日常运行工作，承担煤、电、油、气等能源的日常运行监测、调度、协调和供应保障工作；建立健全热电气常态化联调联供机制。
（8）承担综合协调管理本市地下管线及其检查井和井盖设施的责任；会同市交通等相关管理部门推进地下管线工程与道路工程同步实施；负责地下综合管廊规划、建设和运营的综合协调管理，制定相关政策，参与编制地下综合管廊规划，拟订年度建设计划，负责地下综合管廊运营的监督管理；承担相关市政设施建设的统筹协调工作，建立市政设施工程规划、建设、管理有效衔接机制，参与相关建设工程的联合验收。
（9）负责本市石油、天然气管道（不包括炼油、化工等企业厂区内管道）保护工作，并承担相应监管职责。
（10）承担本市市容环境卫生、燃气、供热、煤炭、电力、电源点、市政管线及附属设施、地下综合管廊、再生资源回收、加气（电）站、户外广告设施、城市照明设施等方面的安全监管或管理责任；负责相关重要设施建设工程质量和安全运行的监督管理；督促行业内重点单位建立安全管理制度和应急预案，落实安全防范措施，消除事故隐患，并在职责权限范围内负责监督检查和依法处理；承担北京市城市公共设施事故应急指挥部、北京市电力事故应急指挥部的具体工作，负责组织、协调、指导、检查城市公共设施事故的预防和应对工作。
（11）负责本市市容环境卫生管理、能源日常运行管理、相关市政公用事业管理等方面科技发展和信息化建设工作，指导重大科技项目攻关、成果推广和新技术引进；承担本市城市管理财政预算运维资金的统筹管理责任；组织开展对外交流合作。
（12）承办市政府交办的其他事项。
如果把城市比作是一个有机体，那么城市管理委目前承担的管理职责可概括为：
第一，映入眼帘的景观，包括环境建设、广告、照明、景观管理。
第二，注入体内的能量，包括燃气、供热、煤炭、电力、电源点管理。
第三，排出体外的废物，包括垃圾分类处理、再生资源回收。
第四，遍布全身的血管，包括能源日常运行管理、网格化城市管理、加油气电站管理、地下综合管廊、地下管线、长输管道保护、安全应急管理。
这四大方面，每一个方面都和百姓生活息息相关，所以把我们称为城市的“大管家”也有一定道理。
与此同时，针对北京城市管理存在的突出问题，借鉴2008年奥运会环境建设管理经验，将“首都城市环境建设委员会”调整更名为“首都城市环境建设管理委员会”，充实领导力量，健全工作机制，强化对城市管理工作的统筹协调。
一是扩大了统筹范围，由过去综合协调城市环境建设扩大为包括环境建设在内的城市管理范畴，在原首都城市环境建设委员会成员单位的基础上，将与城市管理密切相关的中央单位和市属部门，特别是供热、供水、排水、燃气、环卫、绿化、道路等市属企业单位纳入成员单位，实行统筹归口协调，成员单位由73家增加到78家。
二是强化了统筹职能，由过去一般性议事协调机构转变为集重大决策、统筹协调、监督考核于一体的工作平台，强化对城市管理相关市属部门、各区政府、各市属企事业单位的统筹协调和考核评价，有利于协调解决城市管理工作中遇到的重大问题和各相关部门的职责衔接问题，确保城市管理工作更加顺畅高效。
如果把城市管理委承担的职能比作“篮子”，那么首都环境建设管理委就是个“筐子”，与城市管理相关的如园林、水务、交通、环保等，将通过首都环境建设管理委这个平台来统筹协调，利用首都城市环境建设管理委员会办公室主任办公会等协调机制来推动，这样便于统一协调、统筹行动，共同合力做好首都城市管理工作。
3.区级城市管理体制改革情况
2017年1月，市编委会下发《关于调整区级城市管理体制下移执法重心有关问题的通知》（京编委〔2017〕1号），明确了调整区级城市管理体制的总体目标、主要任务和组织实施要求。区级城市管理体制改革的总体目标是按照“权责一致、加强统筹、协调创新”的原则，理顺权责关系，合理划分市、区、街道以及区级部门间在城市管理和执法方面的职责；明确区级城市管理主管部门，分清主次责任；下移执法重心，保障街道有能力履行相应职责。到2017年底，各区城市管理和执法体制基本调整到位，机构和队伍建设得到加强，保障机制初步完善，城市管理效能得到提高。
区级城市管理体制改革的主要任务，一是调整区级城市管理体制，各区要参照市级做法，将城市环境建设委员会调整为城市环境建设管理委员会，同时可根据工作需要，将环卫、绿化，供热、供水、排水、燃气、道路等领域负责本区日常维护作业的企事业单位一并纳入城市环境建设管理委员会成员单位，使城市环境建设管理委员会成为一个“议大事、抓协调、提建议、督落实”的议事协调平台。二是确定城市管理主管部门，各区应当明确一个政府工作部门作为本区城市管理主管部门，负责对城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。区级城市管理主管部门的机构名称统一为“区城市管理委员会”，机构设置形式既可参照市级做法在现有区政府工作部门范围内加以明确，也可在整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能的基础上综合设置。区城市环境建设管理委员会办公室的工作由区城市管理委员会承担。同时，结合数字化城市管理在区级层面的推开，10个远郊区也将成立数字化城市管理监督指挥中心，进一步增强城市管理工作力度。
二、把城市管理成什么样
（一）城市管理工作的发展目标
城市管理的发展目标，新制定的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》和北京市“十三五”规划都有描述。
北京城市总体规划，明确“增强城市管理能力”，强调要以城市管理现代化为指向，以理顺体制机制为途径，坚定不移地推进供给侧结构性改革，坚持“五个统筹”，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理格局，促进城市运行高效有序，实现城市让生活更美好。
北京市“十三五”规划纲要明确指出：“建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。‘十三五’时期，要认真落实中央城市工作会议精神，尊重城市发展规律，坚持‘五个统筹’，把加强城市治理放在更加重要和突出的位置，建管并重、适度超前、提升品质，高标准规划，高质量建设，精细化管理，加快改善硬环境，着力提升软实力，全面提高城市治理水平，有力支撑首都城市功能，让城市更好地为中央党、政、军领导机关的工作服务，为国家的国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务。”
我委编制的“十三五”时期城市管理发展规划和城乡环境建设发展规划也分别明确了城市管理发展目标。
到“十三五”末期，形成与北京城市功能定位相适应的城市管理设施建设和管理体系，打造优美、和谐、宜居的城市环境，保障城市安全、稳定、高效运行，做好“四个服务”，增强“四个能力”，实现城市管理发展建设和城市管理水平全面提升。
加快提高基础设施质量，增强运行保障能力。坚持绿色循环低碳理念，高质量新建、改建一批市政基础设施和公共服务设施，加快构建布局合理、能力充足、设施先进、配套齐全、运行高效的市政基础设施体系，逐步实现设施建设运行一体化、运行服务专业化。
全面提升市容景观品质，增强环境保障能力。按照“精心设计、精品建设、共建共享”的原则，进一步打造进京第一印象区域景观，展现首都形象；重点区域景观优美靓丽，生活区域设施亲民惠民，薄弱区域环境整洁有序。
全面提升安全运行水平，增强应急处置能力。坚持以人为本、安全发展和安全第一、预防为主、综合治理的工作思路，健全完善行业安全标准体系，严格落实政府监管责任和企业主体责任；整合共享数据资源，深入开展统计分析，切实做好预警防范；提高突发事件快速响应和科学应对能力。
系统提升城市管理效能，增强城市治理能力。转变政府职能、提高城市管理法制化、标准化、信息化、精细化管理和服务水平，增强综合统筹协调能力；推动规划、建设、管理的全程有效协调衔接；深化公用事业改革，推动企业运营专业化、市场化；拓展公众参与渠道，形成全民共建共享的社会治理格局，不断提升服务管理效能。
立足京津冀协同发展，结合非首都功能疏解，使首都功能核心区的环境建设初见成效，完成城市副中心区域及连接通道的环境建设；按照世界园艺博览会、冬奥会及新机场等重大活动和工程的进度安排完成相应环境建设，继续推进区域综合提升、老旧小区和胡同整治等惠民工程；提升城市主要大街、高速路、快速路、铁路和轨道交通及河湖水系沿线的景观水平。营造干净整洁的市容环境，持续改善生态环境，构建适应城市发展要求的设施环境，有效管控环境秩序，全面提升首都城乡环境水平，向“国际一流的和谐宜居之都”迈进，满足人民群众对城市环境的新期待、新需求。
上述从规划层面对城市管理提出的发展目标，可概括为以下五个方面。
第一，资源供应充分，并且有弹性，有一定的富余度，这样即使环境发生变化，供需发生变化，城市运行也能够支撑。比如，垃圾处理设施能力实际上就是一种处理资源，应该有一定的冗余量，这样一旦有突发情况，垃圾大量堆积，还是可以在规定时间内处理掉，不至于产生次生危害。其他的资源，如教育资源、医疗资源，都需要供应充分有富余，甚至环境景观也应视为一种资源，保持充足供应，如果景观很少很难看，其实就是资源供应不足。
第二，秩序环境有序，可预期。城市运行各项工作都要有章法，工作结果应该可预期，比如到什么时间就应该出现什么样的结果。否则，没法预期就会让人缺乏信心，各项工作的规划、计划都会乱，整个城市运行也会随之混乱。
第三，环境要素匹配且友好。城市的生态环境、市容环境等各方面的环境，应该与城市的规模、经济的发展水平、市民的需求等方面都是匹配的，相互之间差距不宜过大。
第四，人际关系和谐、互利。城市里人与人之间都能和平共处，每个人都能换位思考，这就是我们向往的理想国、理想的城市。
第五，城市要有自己的特色。一个城市要鲜明有个性，而不是走同质化的发展路子。比如，北京作为大国首都，讲的就是端庄大气、雍容华贵，凡事都要有规制。以夜景照明为例，天安门是国家的重要象征之一，它两边的灯光效果就必须比它暗一些，以突出它的重要地位，这就是有规矩。
（二）城市管理工作的首都标准
北京是首都，是伟大祖国的象征和形象，北京的城市管理必然要彰显大国风范、古都韵味。总的来说，可以用十五个“气”来概括。
首先，从气质上来说，有五个“气”。第一，大气。这是首都与其他所有城市的最大区别，要有帝都风范、大国气象，要威而不怒、慈而不软。如长安街景观设计的原则是“庄严、沉稳、厚重、大气”。第二，秀气。城市环境选用大量植被，既养眼，又净化空气、减少雾霾。第三，灵气。水是城市的灵魂，北京所有的水系都应碧波荡漾、干干净净。第四，文气。主要指文明素养的提升，发扬优良传统，保护文物古迹，高校、学术等方面蓬勃发展。第五，洋气。就是要有时代气息、时尚引领，不能抱残守缺。
其次，从精神上来说，也有五个气。第一，地气。城市管理要从实际出发，接地气，不提大而空的目标，要知其然，更要知其所以然，这是把一个城市管好的基本态度。第二，元气。这是一个城市内在的、DNA层面上的特质，要可持续，有内驱力，使城市蓬勃发展。第三，景气。也就是繁荣，一个城市要有相对高的生活水平、相对好的社会福利等。第四，朝气。就是要欣欣向荣，生机勃发，充满正能量。第五，福气。就是让群众有获得感，生活在这个城市感到自豪和满足。
最后，在城市管理上要有负面清单，也可以用五个“气”来概括。第一，规避俗气。景观设计要注意协调搭配，不能艳俗，要有首都的品位。第二，不能太阔气、太土豪。如长安街景观，两边的护栏用了故宫的古铜色，既收敛、内敛，又雍容华贵、略显低调。第三，切忌盛气。不能居高临下、盛气凌人，要做到包容，不排外。第四，切忌泄气。就是要常思进取。不能以老大自居，常做井底之蛙，丧失进取心。第五，切忌暮气。不能老气横秋，只有常怀年轻心态，才能做好城市管理工作。
三、城市管理面临的主要问题
城市的发展，如果没有外界干预，通常是由小到大，由通到堵，由空到挤，由顺到乱。究其原因，一方面是“先天不足”，如受到地理因素、生产力发展水平、历史发展阶段的限制等；另一方面是“后天不善”，受限于发展理念、经济发展水平、人口素质等多方面因素，“冰冻三尺非一日之寒”，城市发展过程中暴露出的各类问题，导致“大城市病”现象凸显。
（一）历史欠账造成市政设施承载能力不足，成为城市安全运行“心腹大患”
前几年，由于北京城市发展的速度过高，城市规模膨胀过快，人口增长超速，导致基础设施承载能力超负荷，再加上投入不足，发展乏力，形成了紧平衡、缺弹性，牵一发、动全身的状态，给城市管理带来了很大的压力。
1.生活垃圾处理能力存在缺口
目前，生活垃圾的日产生量在2.4万吨左右，增速在5%以上（尚未出现拐点迹象），但正式运行的处理设施能力仅为2.1万吨/日，平均负荷率124%，仅有的2个市属填埋场（阿苏卫、安定）也将在近期填满封场，届时处理能力缺口将更加明显，同时，由于再生资源市场低迷，回收人员减少，回收网点严重萎缩，各级分拣中心尚未纳入城市基础设施建设统筹规划，快递包装（每天484万件，新增垃圾200余吨/日）、电子垃圾快速增长，也给垃圾管理提出了新的课题。
2.建筑垃圾资源化处理能力不足
目前全市建筑垃圾产生量为4000万吨/年，其中600万—700万吨适合资源化处理，但全市目前只有200万吨/年的处理能力，资源化能力缺口较大。
3.燃气供热保障能源结构单一
目前，全市集中供热面积约8.1亿平方米，每年以3000万—4000万平方米的速度增长；近几年治理大气污染，实施“煤改气”工程后，燃气供热比例达到89%；四大热电中心受国家消纳风电措施影响，电热矛盾凸显，如果本地发电电力需求下降，将导致供热出力不足；热网设计承受能力为日均零下7℃，北京历史上出现过日均零下9℃的极限值，供热热源存在30%缺口。
4.地下管线安全形势日趋严峻
北京市18.4万公里地下管线建设年代普遍较早，大部分进入生命周期末端，跑冒滴漏严重，事故率高达百公里1.75起，特别是有2万公里带压供气管道，安全隐患严重。同时消隐工程程序复杂，前置审批较多，造成部分隐患排查出后难以及时消除。
（二）城市高速发展导致环境面貌秩序新问题不断出现，形成市容市貌“疥癣之痒”
目前，我市城乡接合部、背街小巷等区域脏乱现象依然存在，与大国首都应有的景观气质极不相称。
1.停车秩序有待加强
由于家庭购买轿车渐成时尚，汽车处于超饱和状态（停车位资源缺口300多万辆），导致道路两侧乱停车，影响了环卫保洁作业和机扫率，机械化作业车辆无法覆盖，只能恢复人工作业，清洁效率大大降低。
2.环境秩序仍需改善
一是由于“门前三包”责任内容不具体，部门职责分工不明确，考评机制落实不到位，法律依据不充分，导致“门前三包”落实流于形式，常常出现店外经营、环境脏乱、秩序较差等乱象。二是违规设置广告牌匾、散发张贴非法小广告等现象时有发生，影响了市容环境。三是充电桩设置管理标准不统一，多头管理、无序设置、乱象丛生。四是共享单车作为新生事物大量投放，缺乏监管，导致乱停乱放，阻碍正常交通秩序。
3.架空线入地推进难度较大
目前我市五环路内各类架空线约有1万公里，由于涉及发改、规划、园林、交通、交管、建设等多个部门，审批环节多、工作链条长；施工有效时间较少，全年不到189天，且在夜间0：00—5：00，每天只有5个小时；管道建设与军缆管道交叉跨越多、涉及军种多，需要反复协调，导致推进缓慢。
（三）新时期城市管理亟需新理论指导，城市管理思想理论需要“正本清源”
“十三五”时期将是城镇化发展进入全面提质增效的爬坡过坎期，也是城市管理面临更多更新挑战的攻坚期，社会发展进入新阶段，城市管理向城市治理转变，我们在思想认知上还需要进一步更新观念，与时俱进。
1.对城市管理的认识不足，城市管理理念存在一定的偏差
一是重经济建设，轻城市管理，没有把主要精力放到城市管理上。在旧城改造中，城市可持续发展的历史文化资源和遗产遭受了损失。二是重城市建设，轻城市管理。现代化城市必须“三分建设，七分管理”是国内外理论界和实际工作的共识，但一些地方长期存在“重建设，轻管理”思想，把城市建设当成“硬”任务，把城市管理看作“软”工作。三是重“面子工程”，轻“里子工程”。过去，还存在对关系城市长远发展的、承载城市运行的、提升城市综合功能的基础设施重视不够、投入不足的现象。
2.“舆论困境”造成城市管理举步维艰
互联网技术发展使得现在每个人都是自媒体，每个人都可以随时随地发表自己的主观判断，可以说每个人都可以引导舆论，这就造成我们城市管理工作“两线作战”，一方面专业队伍去现场作业，另一方面宣传队伍还要舆论应急，使得我们本来是正常的城市管理工作举步维艰。
3.“邻避效应”导致市政设施建设运行困难重重
市政设施建设屡屡遭到周边居民反对，迟迟落不了地。比如公厕、垃圾处理厂，人人都产生垃圾，人人都有上厕所的需要，但人人都想搭便车而不愿支付环境影响成本，都高喊“垃圾处置很重要，但不能修在我家旁边”，都在说不行，没有人说怎么就能行。
（四）管理体制机制还有进一步优化的空间，首都城市管理体系尚需“与时俱进”
1.从政府对城市管理的职能看，存在着职能缺位、错位现象
职能缺位的主要表现，一是由于机构的缺失所引发的职能缺位。一些涉及城市管理的重大问题，由于缺少城市管理的综合协调机构，相当一部分需要综合协调和处理的工作未能及时进行。二是一些管理职能没有配置必要的人员编制和实施手段，使得这些职能在城市管理活动中难以有效履行。
职能错位的主要表现，一是一些城市管理职能比较分散，甚至在不同的管理层级之间，使得这些职能在执行时，必然地出现由于职责不清所造成的推诿扯皮现象。二是一些可以由社会和市场承担的职能，仍然由政府部门承担，加重了政府负担，加大了城市管理的成本。
2.从城市管理机构设置和管理层级看，管理层级过多，条块关系不顺
城市管理层级多。目前城市管理主要是通过“两级政府、三级管理、四级网络”来进行管理，市、区、街（乡镇）、社区都承担着一定的城市管理职能，经常导致管理权限上的纠纷，制约着城市管理效能的发挥。条块关系仍然不顺，突出表现在职能部门和街道乡镇之间的关系长期不顺。街道（乡镇）成了负责总干事的角色，专业部门还与过去一样监督、检查和考核街道（乡镇）。
3.从城市管理的运行机制看，部门之间协调不畅
部门之间的协调不顺畅。水电气热基础设施建设、生活垃圾的收集、建筑垃圾管理、公共厕所选址等问题，一直制约着城市管理工作和城市综合功能的发挥。行政管理制度不落实。由于缺乏科学、合理、规范的考核标准和评价标准，现有各种激励、制约机制实际上都没有得到很好地落实，在工作中造成责任心不强、积极性不高，只满足于完成上级布置和领导交办的具体事务等。
4.城市管理仍以行政手段为主，政策法规标准技术不能满足城市管理工作的实际需要
城市管理综合性法规缺失。目前北京市缺少城市综合管理法规，仅仅用各相关行业法规支撑管理执法，造成执法力度偏弱，借法执法现象突出，导致工作落实不及时、不到位、效率低。
城市管理标准工作存在不足。从发达国家经验来看，标准作为一种城市管理法规，其规定的详细程度体现了一个城市的精细化管理程度。目前北京市尽管存在着诸多审批环节，但审批执行缺少法定标准的依据，大多数仍然停留在政府部门文件阶段。而就具体的标准制定工作而言，也存在标准相对滞后、不科学、不精细等问题。
城市管理大数据应用挖掘不到位。虽然我市很多城市管理部门都在自己职能范围内建立了信息数据库，但到目前为止，部门数据更多起到的是档案保存与查询、简单统计汇总作用。相反，围绕城市治理的信息应用挖掘则远远不够，尤其是尚未有效利用大数据的预测预警功能、问题发现功能以及决策辅助功能。
5.市民参与城市管理的渠道还不够畅通，城市管理成本较高
市民是城市建设管理的主体，市民群众有着参与城市管理的愿望和能力。如果社会组织和个人在城市管理中的作用发挥不够，事无巨细都由政府亲力亲为，无疑将加重政府的负担，降低城市管理效率。长期以来，在城市管理中不注重发挥群众的主体作用，以政府为唯一管理主体的观念还很严重，手段单一，方法简单。
四、如何把首都这座特大型城市管理好
针对存在问题，坚持以习近平总书记两次视察北京重要讲话精神为根本遵循，以市十二次党代会精神为指引，在市委、市政府的坚强领导下，坚持首善标准，强化首都意识，啃难啃骨头、接烫手山芋、提不开水壶、捏分离散沙，勇于担当、奋力拼搏，创新首都城市管理体制机制、理念策略、方式方法，实现城市管理精准细化、精密细致、精心细腻、精雕细刻，为建设国际一流的和谐宜居之都作出积极贡献。
（一）努力构建新形势下城市管理工作格局
坚持向管理要效益、要发展，集中精力攻坚克难做好四件事：一是治已病。“对症下药”，强势综合治理环境脏乱、空气污染、停车难等城市顽疾。二是补短板。修补城市管理中先天不足和历史欠账。三是割“赘肉”。疏解首都非核心功能，给首都“消肿”。四是保“安全”。城市运行管理的总目标，就是在以人为本、确保安全的基础上，让市民的生活更方便、更舒适、更美好。
1.坚持政府管控和市场调节并举
政府需要在市场失灵区切实履行好行政职能，及时实施干预，推进城市的科学管理和内涵再造。如疏解首都非核心功能就应该由政府积极主导，用政府的权威和能量大力推进。同时要发挥好市场机制的作用，加大政府购买管理服务的力度，把城市管理中能够依靠市场机制的职能从政府部门中剥离出来，引导吸引民间资本参与城市管理。
2.大事引领和常态管理并抓
2008年奥运会、建党90周年和95周年、新中国成立60周年、APEC会议、“一带一路”国际合作高峰论坛等都给我们提供了推进环境建设和加强城市管理的大好契机，“时来天地皆同力”，我们果断抓住热点和敏感点，借势而动、因势利导、顺势而为、乘势而上，解决了多年悬而未决的老大难问题，城市建设和管理取得举世瞩目的成绩。但是，我们在一般性日常管理中推动城市管理的工作能力还比较薄弱，容易出现瓶颈期或平台期，需要我们不断更新城市管理理念，研究城市管理规律，改进城市管理模式，提升城市管理绩效。实际我们的最终目标，或者说最终境界，应该是大型活动常态化运行保障，也就是日常景观和城市运行水平已经达到重大活动的要求，也就是首都的“素颜”已经很美，无需再专门搞突击整治，就能胜任各类重大活动，这才是国际一流的和谐宜居之都应有的水准，也是我们搞环境建设的最高境界。
3.国家的“面子”和家园的“里子”并重
北京要加快建设国际一流的和谐宜居之都，是国家的形象和面子，要“江山如画”。“江山”指的是代表国家形象和首都品质的重点区域，力争做成精品，做得“高大上”，彰显我们中华民族泱泱大国的风范和气象。如今年5月份举办的“一带一路”国际合作高峰论坛，围绕“三区、三环、六线、三周边”等重点区域，完成了68大类、2033个项目、1万多个点位的环境整治任务，1.3万面道旗、700余万平方米鲜花绿植、5.5万套灯饰，创意花坛、硬质横幅各景观元素相映生辉，“绿树成荫、花团锦簇、彩旗渲染、花坛点缀”，彰显了“大国风范、古都韵味、开放包容、诚意待客”的良好氛围。又如长安街及其延长线，“庄严、沉稳、厚重、大气”，在建筑立面、园林绿化、景观照明、广告牌匾、交通护栏等城市家具方面进行套系设计、全面提升，整容、美容多措并举，今年年底全部完成整治提升后，神州第一街将以崭新的气质亮相。另一方面，对于广大老百姓，这个城市是家园的概念。“家园”即群众身边环境，作为民生工程的重要内容，要把家园营建得更加便利、舒适、友好，按照便利、舒适、整洁、美观的标准全面推进，每个人在里面生活方便愉悦，让人民群众有获得感。所以我们既要仰望星空、立意高远，又要脚踏实地、埋头苦干，双管齐下去高标准严要求建设我们的家乡、大情怀精细化维护我们的家园。
4.腾笼换鸟和腾笼留空并做
习近平总书记在参观北京规划展览馆时曾明确表示，网上有人给我建议，应多给城市留点“没用的地方”，我想就是应多留点绿地和空间给老百姓。蔡奇书记日前也强调，腾退出来的空间要下决心适当“留白”“增绿”，多建绿地，完善公共设施，改善人居环境，让群众生活得更舒心、更有获得感。落实到城市管理工作上，疏解首都非核心功能就是腾笼换鸟、腾笼换绿、腾笼换景，就是要让更加适合首都的项目、设施、景观呈现在世界面前，让首都更加生机勃勃，春意盎然。同时，要舍得腾笼留白，把一个一个空地留下来，等想好了再干，或者干脆不干，留给后人去干，要有战略忍耐，要有对历史的敬畏。
5.积极诊疗和带病生存并治
治理大城市病，必须“对症下药”。有些病可以很快治好，但有些病是慢性病，甚至是痼疾顽症，只能加以控制不发展，因此只能暂时容忍它，带病生存。北京的停车难问题就是如此，车辆远远大于车位，并且车辆的发展速度远远快于车位的建设速度。对这类问题，我们不仅研究制定了治理的美好蓝图，也编制了细致深入的行动路线图。
（二）全力完成城市管理各项重点工作任务
1.持之以恒，深入推进城市管理体制机制改革创新
继续认真落实市委、市政府《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》，进一步理顺管理体制，健全工作机制，构建城市综合管理体系。一是着眼履行统筹协调职能，深化完善主管部门与相关部门、综合管理与专业管理、城市管理与城管执法之间的关系，尽快构建起首都城市环境建设管理委员会办公室这个工作平台。二是研究建立财政预算运维资金和市政设施建设统筹管理机制，健全城市管理相关领域国有企事业单位管理任务监督指导和考核评价机制，构建对各区履行城市管理主体责任的考核机制，推动城市综合管理形成新格局。三是继续组织协调各区推进城市管理体制改革，组建区级城市管理委员会，指导10个远郊区组建城市管理监督指挥中心。四是指导城市副中心推进行政体制改革，率先建立城市综合管理体制，推进城市管理综合执法。
2.攻坚克难，提升垃圾处理和市政设施承载能力
加快提高基础设施质量，增强运行保障能力。坚持绿色循环低碳理念，高质量新建、改建一批市政基础设施和公共服务设施，加快构建布局合理、能力充足、设施先进、配套齐全、运行高效的市政基础设施体系，逐步实现设施建设运行一体化、运行服务专业化。一是加大垃圾处理能力建设，继续巩固“定期调度、专项协调、重点推进”工作模式，按期完成2017年生活垃圾处理设施建设工作目标，建设完成阿苏卫焚烧厂等12个项目，确保全市生活垃圾无害化处理率达到99.7%，资源化率达到57%以上。二是加强能源供给能力建设，主动做好与中石油等上游气源的需求对接，推进西六环中段、陕京四线、新机场线等一批重点工程。三是推进城市热网调峰和应急备用热源建设，建设鲁谷、北重等一批调峰热源，推动二热应急热源二期项目落地，确保首都能源日常运行安全稳定。
3.精益求精，抓好重大活动和城乡环境景观保障
全面提升市容景观品质，增强环境保障能力。按照“精心设计、精品建设、共建共享”的原则，进一步打造进京第一印象区域景观，展现首都形象；重点区域景观优美靓丽，生活区域设施亲民惠民，薄弱区域环境整洁有序。一是认真总结“一带一路”国际合作高峰论坛城市环境景观及运行保障工作的成功经验，突出精细管理，树立“精品意识”，用好“月检查、月曝光、月排名”检查考评和网格化手段，做好党的十九大城市环境运行和服务保障工作，重点抓好冬奥会场馆、新机场、世园会等周边和途径沿线环境建设。二是全面完成长安街及其延长线“精装修”，实现“物物皆景观，处处是精品”，提升“百里长街”景观水平。三是加大城市道路公共服务设施管理力度，扩大“二维码”管理范围，提升“城市家具”品质。四是提升广告、照明水平，净化城市视觉环境，消除道路照明“盲区”，打造城市环境景观“升级版”。五是持续推进城区架空线入地，开展100公里主次干路通信架空线入地，100条支路胡同架空线规范梳理。围绕首都核心区、城市副中心等重点地区开展架空线入地和规范梳理，按照2019年完成首都核心区主次干路、支路胡同架空线入地及规范梳理工作目标，实现架空线治理突破。
4.全力以赴，推进城市副中心建设、京津冀协同发展
一是发挥首都优势，大力推进京津冀协同发展战略实施，在城市管理重点领域寻求突破，力争实现三地规划标准联合共编、市政设施联通共建、市容环境联动共治、建设管理成果联创共享，努力形成环境治理区域协同推进新格局。二是高站位、高质量落实城市副中心规划管理，加大对城市副中心城市管理工作的指导力度，加快城市副中心地下综合管廊工程建设进度，推进道路和景观照明工程，尽快提升城市副中心环境建设、垃圾处理、环卫保洁等管理标准和建设水平。
5.坚持不懈，打好治理环境、垃圾、背街小巷持久战
一是扎实推进年度环境建设重点任务落地，加强统筹协调，强化台账管理，严格销账制度，逐项验收过关，确保264项任务按时限、按标准、保质保量完成。
二是认真落实北京市环境保护职责分工，积极推进城市管理相关清洁空气行动计划、压减燃煤和清洁能源建设工作计划等各项重点任务，加大环境卫生清扫保洁力度、建筑垃圾综合管理力度，严格垃圾渗沥液管理，严控燃煤使用反弹，确保不断取得实实在在的治理新成效。针对压煤减煤，我们制定了北京市2017年压减燃煤和清洁能源建设工作计划，全年压减燃煤30%，煤炭消费总量削减到700万吨以内。其中，城六区和南部平原地区基本实现“无煤化”；工业企业燃煤设施“清零”，全面淘汰10蒸吨及以下燃煤锅炉；全市农村地区完成700个村煤改清洁能源；全面取消农村地区劣质散煤。
三是打好背街小巷环境整治提升持久战。背街小巷一直是我们关注的重点，按照习近平总书记“既管理好主干道、大街区，又治理好每个社区、每条小街小巷小胡同”的重要指示，我们组织制定了《首都核心区背街小巷环境整治提升三年（2017—2019年）行动方案》，2017年完成567条整治提升任务（共2435条，已经整治761条，2018年完成615条，2019年完成492条）。这次整治在气势、规模、力度和效果上都是空前的，不仅要求市政设施硬件达标，环境秩序、长效管理等措施也要跟上，达到“十无一创建”：即无私搭乱建、无开墙打洞、无乱停车、无乱占道、无乱搭架空线、无外立面破损、无违规广告牌匾、无道路破损、无违规经营、无堆物堆料，最后还要创建文明街巷。前段时间市委、市政府主要领导专门召开动员大会，东、西城区要在现有基础上进一步加大工作力度，确保年度任务完成。市里将按照任务台账落实工作责任，加强督导检查，落实“日巡、周查、月评、季点名”要求，做好验收工作，建立长效机制，巩固整治提升成果。其他区要参照核心区标准，在建成区开展街巷环境规范整治活动，把百姓“家园”环境打理好，让城市更加宜居、人民生活更加幸福。
四是加强生活垃圾分类工作。根据习近平总书记指示精神，按照《国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》（国办发〔2017〕26号）和市政府有关工作部署要求，我们制定了《北京市进一步推进生活垃圾分类工作的实施意见》，即将下发实施。意见明确，从2017年起，普遍开展“垃圾分类示范片区”创建工作。到2017年底，每个区至少建成1个示范街道，其他街道至少建成1个示范社区。开展示范片区垃圾分类基础信息普查登记工作，逐步实现垃圾分类信息化、网格化、精细化管理。在垃圾分类示范片区内实现“三个全覆盖”，即所有垃圾分类责任主体实现全覆盖，有害垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾、再生资源（可回收物）、厨余垃圾、其他垃圾等所有垃圾实现强制分类全覆盖，各类垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理四个环节实现全覆盖。通过示范先行，典型引路，逐步完善制度，连线成片，不断扩大垃圾分类覆盖范围。到2020年底，可推行垃圾分类的区域基本实现分类收集、运输、处理全覆盖。
（三）着力增强城市管理发展新动力
1.注重培养提升城市管理队伍素质
一个城市管理者，应该具有国际视野、本土理念、专业素养、人文情怀和工匠精神。国际视野，就是要求视野要宽、格局要大，不能自我满足、故步自封，这样才能做出符合“国际一流”水准的城市管理和环境建设水平。本土理念，就是要接地气，城市管理工作是群众身边的工作，一定要与当地的文化、风俗，人群的素质，经济发展状态关联起来，不能脱离实际，设置一些不可持续的目标。专业素养主要是说本业要精，但是也要有意识地拓宽知识面，城市管理是综合科学，不仅要学理工、学管理，更要学历史、学人文，这样才能管理好城市。人文情怀，城市是为人服务的，我们是为人民管理城市，因此要讲人文情怀，一定要贴近人的需求去设计城市，而不能为了城市而让人做屈服。工匠精神，其实就是认真负责的态度，把事当事的精神，精雕细琢的精神。
2.技术突破解决城市管理热点难题
转变政府职能，提高城市管理法制化、标准化、信息化、精细化管理和服务水平，突出智慧化管理，充分利用智能化、信息化、集约化技术手段来解决城市管理中的难题。如研究胡同网络信号无线化，用每个胡同设置一个无线发射器的方式为胡同居民提供宽带上网服务，就可以减少一多半的架空线问题。充分利用现有资源，通过科学合理有机叠加功能，实现市政设施集约化。研究开发多功能路灯杆，充分利用80多万杆路灯杆，集成充电桩、WiFi基站、通信基站，预留各类监控和传感器接口，把单一的灯杆扩展为“三头六臂”的市政设施平台。试点“第五空间”公厕，将ATM、充电桩、自动售货机、广告屏等整合入公共厕所，使其具备城市家具的功能特性，不仅充分利用城市寸土寸金的宝贵土地资源，还能收取一定费用，反过来补贴公共厕所维护费用。
3.文明养成构建城市管理共治局面
按照传统思维模式，政府是城市规则的制定者、城市管理的监督者、城市服务的提供者、城市问题的解决者；市民则是城市规则的执行者、城市管理的受控者、城市服务的享有者、城市问题的制造者。但随着时代的发展，市民作为城市的主人，也应该参与城市规则的制定，也应该监督政府提供服务和解决问题。政府要努力发挥主导作用，充分引导市民深度参与城市治理，实现公共价值。转变职能，完善机制，不断拓宽畅通有序的参与途径，保障市民的知情权、参与权和监督权；充分利用新媒体等手段，倾听市民需求，引导参与考核评价政府部门的城市管理行为；搭建平台，发挥志愿者在城市治理中的引领作用；培育社会组织，团结广大市民，特别是增强“新市民”对城市文化的认同感和归属感，引导他们积极参与到城市治理进程中来，共同做好城市管理工作，为把首都建设成为国际一流的和谐宜居之都而努力奋斗！
谢谢大家！