第五章 年度法律/政策

两张牌，“法律”和“政策”；两只手，一只捂住“法律”，一只捂住“政策”；此刻，聚焦和吸引在场所有人的注视，博弈已经结束，结果即将揭晓。而此时的我们，翘首等待的只是翻牌那一刻，去察觉和发现每一位身在其中的参与者以及周围看客的脸上瞬间拂过的那一丝表情、那一缕情绪，还有下一步的动作。

法律和政策走向成熟和完善，这是已知和必然，尤其是中国的残障领域。于是，我们放弃预测，静观立法者和政策制定者每一次的出牌，见招拆招，促使中国残障社群成为法律、政策的受益者。

残疾人教育条例

文/丁雨婷

一个人，作为一个独立个体及社会的组成部分，无论是在家的小天地，还是走出家门与他人、与社会碰触，除去要承担的责任和义务之外，更关键的是其各项权利的被保障。残障者也不例外。但因为比普通人多了一个身份属性——“残障”，所以就医、就学、就业、就养等贯穿一个普通人一生的事情，似乎也相应地需要多一重界定和保障。

2017年，对于中国残障领域未来发展极其重要的一份条例修订出台，即《残疾人教育条例》（1994年颁布施行，2017年修订）。截止到2017年底，聚焦于残障者的几部法律法规有《中华人民共和国残疾人保障法》（1990年颁布施行，2008年修订）、《残疾人教育条例》、《残疾人就业条例》（2007年颁布施行）、《残疾预防与残疾人康复条例》（2017年颁布施行）。面对这样一幅拼图，终于有了一次机会，透过《残疾人教育条例》之修订变化，来尝试解读残障人士受教育权利的历史变迁及其历史意义。

一 新《残疾人教育条例》修订的背景

20世纪末，我国实现了基本普及九年义务教育的宏伟目标，国家的教育事业目标转为推进各个地区的教育均衡发展和教育公平，从追求“一个都不能少”的入学率到关注每一个学生所接受的教育水平。中国作为一个人口基数大的教育大国，从追求教育对象的数量转变为追求教育内容的质量，面临的挑战和困难自然不小。

2017年全国教育事业发展统计公报显示，全国共有义务教育阶段学校21.89万所，在校生1.45亿人，专任教师949.36万人。其中，小学的生师比为16.98∶1，初中的生师比为12.52∶1。小学学龄儿童净入学率达到99.91%（连续五年入学率维持在99%以上），初中阶段毛入学率为103.5%（连续五年毛入学率维持在100%以上）。

当普通教育的入学率已多年实现100%时，残障儿童的入学率却一直是未知数。不过《第二期特殊教育提升计划（2017～2020）》（下称二期提升计划）提出，到2020年要实现残障儿童95%的入学率。再看公布的2017年数据，全国共有特殊教育学校2107所（比2016年增加27所），在校生57.88万人，特殊教育学校共有专任教师5.60万人，生师比约为10.3∶1。普通小学、初中随班就读和附设特教班在校生30.40万人，占特殊教育在校生总数的52.52%（即融合教育的比例）。

整理教育部公布的数据统计（见图1），发现一个有意思的现象：从2001年公布在普校的特殊学生的数据以来，2001年融合教育比例（71.49%）一直未被超越，2017年的融合教育比例未升反降。尽管融合教育比例并不能反映特殊教育的质量，但从2011年以来该比例就一直徘徊在55%左右，换句话说，也就是近一半的特殊学生待在特殊学校接受隔离式教育。且特殊学校在逐年增加。而这既不符合残障儿童家长的心理期待，也不符合联合国《残疾人权利公约》（以下简称《公约》）所倡导的融合教育的理念。

图1 2001～2017年我国融合教育比例变化趋势

逐年攀升的特殊教育学校的数量，以及并没有实质提升的融合教育比例，让家长和家长组织不得已行动起来去维护自己的残障孩子到普通学校上学的权益。但巨大的升学压力、精英式的教育模式，使普通教育的课堂很难容下一个残障儿童。这是每一所普通学校现在和未来都要面临的挑战。我们时常可以看到残障儿童被排斥在普校校门外的新闻，残障儿童的平等受教育权在现实生活中得不到有效保障，依然是不争的事实。

我们梳理了近十年来与残障人士受教育权利相关的法规条例（见表1），发现无论是《公约》，还是国家教育整体层面的规划，大到保障法，小到计划，国家都重视残障人士的平等受教育权，且重点是要落实“办好特殊教育”和“推行融合教育”。

表1 残障人士受教育权利相关法规条例

此外，2012年联合国残疾人权利委员会在中国政府首次履约，给出的结论性意见中的第35/36条明确提出：

35.委员会感到关切的是，特殊学校数量众多，且缔约国有积极发展这些学校的政策。委员会特别担忧的是，实际上，只有存在某些种类的障碍的学生（身体残疾或轻度视觉残疾）能够接受主流教育，而所有其他残疾儿童都被强制就读特殊学校或者干脆辍学。

36.委员会希望提醒缔约国，包容性概念是《公约》的主要理念之一，应该在教育领域特别坚守这一概念。就此，委员会建议缔约国将特殊教育体系中的资源转用于促进主流学校中的包容性教育，从而确保更多的残疾儿童可以接受主流教育。

由此，深受《公约》影响的中国民间残障领域，在DPO和家长组织的推动下，融合教育在民间的呼声持续升温。在2013年国务院法制办公室关于《残疾人教育条例（修改草案）（送审稿）》公开征求意见之后，民间研讨会、入学经验分享会、融合教育研究报告及手册等活动和成果纷纷涌现，融合教育成为大势所趋。

2017年，中国政府审时度势，顺势而为。在新时代背景下，修订不再适用的1994年版《残疾人教育条例》。1月11日，国务院常务会议修订通过《残疾人教育条例》，5月1日起正式施行。

二 新《残疾人教育条例》的重要内容

2017年修订版《残疾人教育条例》（以下简称新《条例》）与1994年《残疾人教育条例》（以下简称旧《条例》）相较，新《条例》突出强调：禁止任何基于残疾的教育歧视——零拒绝、优先采取普通教育方式——融合教育、保障教育经费的投入、多部门之间的协作。这体现了新《条例》的与时俱进，以及明显强于旧《条例》的执行力度，也透出了不少《公约》的痕迹。

（一）残障儿童人口统计

数据是最直观的表达，残障情况的准确统计对后续的政策制定、工作筹划等都具有非常重要的指导意义。新《条例》强调多部门要协同做好新生儿疾病筛查、学龄前儿童残疾筛查、残疾人统计信息、残疾儿童入学前等统计。例如，资源教室的配置、从业人员的数量等单独列出，可见对其重视程度。

（二）安置类型变化及学籍转换保障

残障学生的安置类型由三种变成四种：普通学校、有相应资源的普通学校、特殊教育学校、送教上门或远程教育。相较于旧《条例》而言，这次的修订因应了新的时代发展和残障学生的就学需求。但仅此一点比对2017年教育统计报告，安置类型分为特殊教育学校、小学附设特教班、小学随班就读、初中附设特教班、初中随班就读、其他学校附设特教班等，与新《条例》中的安置形式并不完全吻合，不知未来会以何为统计依据。

在学籍转换保障方面，新《条例》中第十八条为残障儿童学籍转换这个非常现实的问题指出了两条转换通道：从特殊教育学校转入普通学校，从普通学校转入指定的普通学校或特殊教育学校。

（三）残疾人教育专家委员会制度

新《条例》中出现了一个新的名词：“残疾人教育专家委员会”。这个委员会涉及四个部门——教育行政部门、卫生行政部门、民政部门、残疾人联合会，需要组建一个专业人士团队，包含教育、心理、康复、社会工作等方面的专家。该委员会需要实现：评估残障儿童接受教育的能力和适应学校学习生活的能力，为其入学、转学提供专业建议。残疾人教育专家委员会给出的入学意见是具备行政效力的，如果发生争议，可以申请教育行政部门进行处理。

（四）特殊教育资源中心制度

新《条例》中支持特殊教育学校建立特殊教育资源中心，提供区域内的特殊教育指导和支持服务，并定义了其作为特殊教育资源中心的五大职能。支持建立特殊教育资源中心，其实就是为推进融合教育做准备，发挥特殊教育学校的专业力量，去协助解决随班就读过程中会遇到的现实问题和挑战，提高融合教育的质量。

（五）特殊教育教师制度

新《条例》明确定义了特殊教育教师的入职标准、教职工编制配置、师资培养机制及职后培训等内容。

在入职标准中，除了旧《条例》中的原有规定，增加了细致的有指向性的指标：要取得教师资格，特殊教育专业毕业或者经受培训并合格，手语和盲文对应的等级标准。也就是说，要成为一名特殊教育教师，有专业的准入门槛。

国家要根据需求制定特殊教育教职工编制标准，在编制总额内，配备相应的特殊教育教师和其他专业人员。而有招收残障学生的普通学校，其校内特殊教育教师的专职岗位编制也要被考量在内。这条规定也间接体现了对融合教育的偏倚。

在师资培养机制方面，新《条例》特别指出：在一般的师范专业课程中，应当设置特殊教育课程；在职后培训中，要将特殊教育教师培训纳入培训计划；普通教师培训也应当增加一定比例的特殊教育内容和知识。

（六）残障人士教育条件保障

财政部门和教育行政部门要做到，按照特殊教育学校生均预算内公用经费标准足额拨付费用。这是《特殊教育提升计划（2014～2016）》（以下简称一期提升计划）之后的延续保障，提出特殊学生的生均公用经费不可低于6000元；残疾人就业保障金的用途之一是特殊教育学校开展各种残疾人职业教育；特殊教育学校的设置要依据相关规定，配备教育教学、康复评估和康复训练等仪器设备，要符合无障碍环境建设条例。条例中还特别指出国家教育考试应当为残障学生提供合理便利，教育考试机构、学校要予以提供支持。

三 新《残疾人教育条例》面临的挑战及建议

从新《条例》中我们看到，其努力践行《公约》理念，强调残障人士享有不受歧视和平等受教育的权利，如“禁止教育歧视”“不得拒收”“提供合理便利”等。除此之外，新《条例》在尝试明确职责部门、执行标准，使条例更细致、更具体、更有迹可循。新《条例》还吸纳了特殊教育发达地区行之有效的理念和做法，如“推进融合教育”“根据残疾人的身心特性和需要”“个别化教育计划”等，以此适应国情复杂、差异性大的中国。这些都足以证明国家对残障人士平等受教育权利的重视。

然而，现实总归需要面对，落实新《条例》，我们须正视挑战。

（一）持续推进融合教育

新《条例》中，一个很重要的基调就是推进融合教育，文本之中处处弥漫着对此的关注，包括入学安置形式、普特学籍转换、普校特殊教育教师的编制、普校教师的特殊教育培训等。我们来看一下数据，2015年在特校的残障学生比例为45.29%，2016年在特校的残障学生比例为44.93%，2017年在特校的残障学生比例为47.48%，也就是仍有近乎一半的残障学生在隔离式的特殊教育学校就读。现实情况并没有如新《条例》所期待的、一期提升计划总结时所言的实现了“以普通学校随班就读/融合教育为主体”。结合长久并直接的观察而言，融合教育并非易事。

第一，政策之间有矛盾。新《条例》要推进融合教育，但是另一端，一期提升计划提出30万人口以上的区县要建立一所特殊教育学校，这样大的建设投入，难免会强化“特殊孩子就应该送特殊教育学校”的认知。如果不能避免特殊教育学校的兴建，那是否可以积极推进特殊教育学校的职能转变，成为区域内的特殊教育资源中心，发挥特殊教育学校教师的专业力量，支援区域内融合教育的开展。但这里会十分强调特殊教育资源中心的巧妙运作，包括与普校之间的角色定位、协作、统筹安排等。

第二，很多概念含糊不清。虽然新《条例》以不同的形式几次提到普通学校特殊教育教师，但并没有明确定义该类教师的身份。没有采用一个统一名词（比如一期提升计划中提到的“资源教师”一词），也就无法明确该类教师的定位、职责和功能，而这类教师又是推行融合教育十分重要的角色。在实际工作中，大多数的资源教师被挪为他用，并没有在为残障学生提供教学。推行融合教育，决然不是光靠喊口号就能实现的，残障学生有其实实在在的差异化的教育需求。 教育部门需要基于区域内残障学生的人口统计学数据来统筹配置资源教师，明确其定位、职责和功能，并且要落实。

（二）组建残疾人教育专家委员会

在新《条例》中，“残疾人教育专家委员会”是第一次出现的名词。它的设计或初衷是好的，为了解决残障学生在入学安置时遇到的各类问题，让残障儿童的入学安置形式的决定具备了行政效力。这样的专家委员会由教育行政部门、卫生行政部门、民政部门、残疾人联合会一起，由教育、心理、康复、社会工作等专家组成。但是一旦牵涉多部门联动合作时，很多事情往往就会变得比较复杂且多变。

以最先推行医教结合试点的上海为例。2015年，《上海特殊教育三年行动计划（2014～2016）》明确规定，“各区县要建立由教育管理、特殊教育、普通教育、医学、康复、心理等专家及家长代表组成的残疾儿童入学鉴定委员会，负责本地区残疾儿童的入学安置工作”。实际工作中，这样的残障儿童入学鉴定会议，至少会有华东师大特教系的专家教授、有诊断资格的儿科医生、市教委教研室的人员、特殊教育学校校长、区特殊教育指导中心主任、家长共同参与，以决定残障儿童的入学。

在这样的模式中，调动卫生部门的配合，其他非医教结合试点地区较难直接照搬，而华东师大特教系教师资源也是其他地区较难复制的资源。但这不代表就无法实现残障儿童的入学安置功能。若是该地区残联力量比较强大，可以尝试调动已有的资源，比如日常工作中有合作的妇幼医院里的儿科医生，将其培养为具有诊断资格的医生；而特殊教育专业人士，则可以试着由特殊教育资源中心或特殊教育学校的资深教师担任。在实践中利用已有资源，摸索成长，也能逐渐承担该地区的残障儿童入学安置流程。

（三）明确特殊教育教师制度

新《条例》中最大的可喜的变化是明确定义了特殊教育教师的入职标准，必须要有教师资格，必须要有特殊教育相关知识背景（特殊教育专业毕业或者接受特殊教育专业培训并考核合格），从事听障或视障教育的教师分别要达到国家规定的手语、盲文等级标准。且不说这样的入职标准能否提升目前我国特殊教育教师的专业水平，但至少在从业标准上，明确了特殊教育教师的专业性，不是一项随便谁都能从事的工作。

在新《条例》中，提到特殊教育学校配备相关专业人员，这一点落实起来有难度。因为长期的落后发展，特殊教育学校对于相关专业人员并没有特别的认知，招聘条件多为“毕业于特殊教育专业”，所以特殊教育教师除了承担教学的任务之外，常常需兼任各类康复师的职责，康复、教学分不清楚。国际上通行的职能治疗师、物理治疗师、言语治疗师（这三类人员在国内没有相应的资格证，只有临床医学、康复医学及康复治疗相关专业）等医学体系培养出来的相关专业人员，以何形式和身份进入特殊教育学校，与特殊教育教师各司其职，满足残障学生在学习和康复上的专业需求，就成了一大难题。无论是以专职招聘还是聘任制，当地学校和教育局需要细致科学评估学生需求，结合当地的资源，来制定相关专业人员的招聘规划。

新《条例》意识到了师资培训机制的重要性，对职前培养及职后培训都做出了指引，尤其是提到普通师范生掌握特教知识以应对随班就读学生的教学需要，普通教师职后培训中加入一定比例的特殊教育内容和知识，提高其特殊教育能力。只是这些指引若没有一个具体的指标，落实到一般师范生的毕业或入职门槛，抑或在职教师的职称评定要求时，条例的执行力度能到哪里，是否会变成剃头挑子一头热，还有待观察。

（四）保障残疾人教育经费

要干事儿，缺不了钱，钱是重要保障。新《条例》中明确，加大残障经费投入力度是残障人教育的基础，明确各级人民政府在经费投入方面的保障义务，拓展经费来源渠道，地方各级政府用于义务教育的财政拨款和征收的教育费附加要有一定比例用于残障儿童义务教育等。详读这些描述，使用的语言大多如 “将所需经费纳入本级政府预算”、“根据需要可以设立专项补助款”、“应当有一定比例”（见新《条例》第48条），以及提到减免学费和其他费用，推行免费的学前教育和高中教育。

作为全国性的新《条例》，需要各地方做进一步的解读和落实，但目前我们仍然感觉一头雾水。只是在2017年教育部七部门印发的二期提升计划的条文里，我们能发现一些明确的规定，“落实特殊教育学校生均公用经费6000元补助标准……随班就读、特教班、送教上门的义务教育阶段生均公用经费按照特殊教育学校执行”；除去“两免一补”之外，要提高补助水平，要建立完善特殊学习用品、教育训练、交通费等补助政策等。

新《条例》和二期提升计划的双重重视，可见残障人教育经费之重要。经过梳理已有资料，了解到：特殊教育学校的经费来源于国家财政性教育经费（其中以财政预算内经费为主）、社会团体和公民个人办学经费、社会捐资经费、事业收入及其他收入，特殊教育学校的经费收入主要是国家财政性教育经费；特殊教育经费支出分为事业性经费支出和基本建设支出两部分（随着两期提升计划的出台，基础建设支出比例有所提升），其中事业性经费支出又分为“个人部分”（教师工资福利及对个人和家庭的补助）和“公用部分”（购买商品和服务、购置固定资产设备、购建基础设施及大型修缮）两部分支出；生均教育经费支出分为生均事业性经费支出、生均基本建设支出。

那么，既然如此明确，钱来自哪里？构成如何？花在何处？我们以为在中央政府及地方政府的预算编制中，以及当年度教育经费的预算编制中，单独编列一定不是一件难事。只可惜这个数字是一个谜，我们只能从新《条例》里知道是“一定比例”，从宽编制、更细致的专项经费、更灵活的使用规定就更是奢望。

我们清楚地知道，发展有阶段，地区有差异，同时，经费具备数据化、明确化的特征，各级政府对残障人教育的重视，无论发布多少文件或规定，最终都会体现在“钱”上。现阶段，该怎么在经费预算上迈出示范性的一步呢？

为此，我们呼吁残障人教育的投入请单独列支，并请教育部在其部门预算中率先启动，即在教育部的年度部门预算中、部门职责中除有对少数民族和少数民族地区的教育援助外，单独列明对残障人教育的投入保障，以此促进中央及地方政府的改变；请明确和使用科学的统计方式，随班就读、特教班、送教上门等特殊学生的数据不可遗漏；特殊教育有其自身的特点，特殊学生有其自身的特点，特殊教育经费的补助范畴需要合理规划和细致分配；随着特殊教育质量的提升，教育经费的监控和评估也是需要做到的。

（五）为考试提供合理便利

在新《条例》条件保障中，单独提出一条“残疾人参加国家教育考试，需要提供必要支持条件和合理便利的，可以提出申请。教育考试机构、学校应当按照国家有关规定予以提供”，也就是说，国家意识到了残障人士在平等参与考试上面临的挑战。并非因为他们的能力有限，而是因为“残障”，其无法平等参加国家考试。

但是这样一则条例还是过于粗糙和漏洞满满。究竟不同残障类型的残障人士在参加国家考试的各个环节中，都存在什么样的阻碍？我们需要提供什么样的合理便利去保障其参加考试的权利？

举例而言，残障人士报名考试时是否存在阻碍，是否会因为残障而不具备考试资格？考题以什么形式呈现，只有统一的字号和对比度的纸质考卷的话，视障考生怎么办？用什么方式作答，对于无法顺利书写的人而言，可以用口答或者电脑形式辅助作答吗？不适应大考场的人，是否可以单独或小组参加考试呢？对于体弱的人而言，是否可以允许考试中间有小段休息时间？因为残障原因书写比较慢的人，是否可以延长其考试时间？

上述简单的讨论就看出了残障的复杂差异性，我们清楚地明白很难有统一的标准，但这就更加考验我们在制定条例时，既要精准又要留有相应的弹性，以应对残障者的真实需要。在此还要慎重地指出，谨防基于残障的过度保护，损害非残障者的利益；也要谨防借合理便利一词，偷换无障碍的政府责任和义务。考场的无障碍环境建设，无障碍环境是建筑设施必须达标的制度，而考试的合理便利单指残障考生在考试环节中存在的隐形障碍，两者不可混为一谈。

结语

有人说，1994年旧《条例》里的内容，在20年后才得以落实和执行，2017年新《条例》大多数内容，都停留在宣告性或者文本性阶段。但相较于1994年旧《条例》的粗糙和粗犷，2017年新《条例》不管是从理念还是具体内容上，都显示出残障人士的受教育权利逐渐受到重视和慎重对待。不管这是因应时代的发展变化，还是因应残障人士权利意识的觉醒，皆为进步之举，是值得肯定和期待的。唯在条例修订出台之后，去落实和践行条例的过程中，需要更多的更细致的考量和行动，才是残障人士平等受教育权利的真正实现。

2017年法律/政策，我们唯独选取《残疾人教育条例》，正是想借此明确、强调和提示诸位，教育对残障社群的意义和重要性。而教育对于每个人来说，其意义和重要性难道不是众所周知的吗？那么如此刻意和着力，本身就表明我们对残障人教育的态度和期盼！