研究框架、基本观点及创新
一 研究框架结构与基本内容
正文分为六个部分。第一章从历史发展和观念变化的角度梳理从欧共体到欧盟对非援助政策的发展演进。二战结束后，欧共体出于历史联系、经济发展及国际利益考量决定实施对非援助。在冷战时期先后推出了《罗马条约》、两个《雅温得协定》和前三个《洛美协定》。这些对非援助条约的援助理念也分别受到唯经济增长论和社会发展观的影响。冷战结束后，欧盟取代欧共体，对非援助发生转变，政治导向凸显。这主要受到制度主义与可持续发展观的理念影响。此后，欧盟/欧共体通过第四个《洛美协定》及其修正案以及《科托努协定》，将人权、民主和良好治理循序渐进地加入对非援助中，奠定了21世纪以来欧盟对非洲援助的政策基调。面对欧盟对非援助的政策变化，笔者从体系层面、欧盟内部与外部以及非洲层面四个角度对其援助政治导向凸显的背景进行了分析。最后探讨了欧盟对非援助与规范性外交之间的关系，从而对欧盟带有政治导向的发展援助有较为全面的了解。
第二章为欧盟对非援助政策的“人权”导向。该部分按照理论—实践—理论与实践结合的路径设计分析框架。首先，欧洲对人权理论与实践发展有贡献。第一代人权观在欧洲诞生并得以确立。后来人权理念得到极大的丰富，第二代人权观和第三代人权观相继确认。欧盟/欧共体及其成员国在二战后建立了较为健全的人权保护法律体系，将人权的保护与改善纳入欧盟核心规范，并付诸实践，获得积极成效与经验。受到长期殖民统治的影响，非洲的人权遭到破坏。为此，非洲人民为争取独立、维护集体人权进行了艰苦卓绝的斗争。之后建立的非洲地区组织非统及后来的非盟为非洲人权法律和制度的建设做出了积极的贡献，非洲国家自身也充分认识到保护人权的重要性。但非洲大陆的人权保护水平依然有待提高，非洲需要资金以改善人权，因此接受了欧盟带有人权导向的发展援助。在具体实施过程中，笔者试图对欧盟对非洲各国在改善人权方面的援助投入与非洲的人权发展状况（产出）进行比较分析，但发现人权问题覆盖的内容非常广泛，其影响因素也是多重的，在多个非洲国家产生了不同的效果，并不能得出二者之间明确的相关性，因而在实践中的具体效果无法通过量化的办法进行测量，本部分将侧重定性分析。加之欧盟与非洲在人权保护的认知与现实中都存在差异，在理论上降低了援助的效果。欧盟提出的利用援助改善非洲人权的目标难以充分实现，援助结果不佳。
第三章为欧盟对非援助政策的“民主”导向。其研究路径与人权导向部分类似，按照理论—实践—理论与实践结合的路径设计分析框架。民主思想以及近代民主制度都在欧洲产生并得以发展。欧共体/欧盟成立后都积极践行民主原则。首先，在欧盟的运行中，采取多层治理形式，运用了多种民主形式。其次，欧盟还对申请入盟国家提出明确的民主要求，即申请国必须是实行西方民主制的国家。再次，英国、法国、德国等欧盟主要成员国也在实行代议民主制方面拥有丰富的经验。为此，欧盟对非援助的民主导向具体为通过援助要求非洲国家建立起西方民主制，实行多党选举的代议民主制。非洲国家在独立后大多完全移植了前宗主国的政治制度，然而很快便遭遇挫折，纷纷向集权政体转变，直到20世纪80年代后期第三波民主化浪潮波及非洲，西方民主才再次回归非洲大陆。自20世纪90年代至今，西方民主制度在非洲得到确立，民主思想也在非洲得到广泛地传播。非洲国家因此接受了欧盟带有民主导向的发展援助。之后，笔者对欧盟历年人权与民主报告进行了文本与词频分析，并结合民主与人权倡议政策的变化与具体民主支持行动，考察欧盟对非援助民主导向的实践。同时将经济学人智库历年发布的民主指数作为非洲民主情况的实际反映。通过分析发现，欧盟带有民主导向的对非援助使西方民主政体的形式在非洲广泛确立，却无民主政治之实，因而非洲的民主状况并没有明显改善，这也使欧盟开始关注能够提高民主质量的良好治理。
第四章为欧盟对非援助政策的“良治”导向。该部分同样按照理论—实践—理论与实践结合的路径设计分析框架。治理理论虽兴起于20世纪后半期，但发展迅速，在世界范围内得到广泛认可。欧盟在治理理论的影响下积极发展内部治理，出台了《欧盟良好治理白皮书》明确了欧盟的治理理念，并在多层治理的建立和发展过程中积累了较为丰富的经验。由于良好治理强调提高政府职能和发展公民社会，便成为欧盟提高对非援助效果的重要指导原则，被加入对非援助政策。由于良治理念在世界范围内的传播，非洲也逐渐认可，并发展出具有非洲特色的良治理念。非洲将治理重点放在打击腐败以及提高政府职能方面。当前非洲治理切实取得了一些成效，但治理水平相较于世界其他地区依然较低。为此非洲接受了欧盟带有良治导向的发展援助。在对良治援助结果的分析中，欧盟与非洲在治理观念与现实中均存在较大差异，这导致欧盟援助不能应用到非洲最需要的领域。此外，在对比了2004～2016年欧盟对非洲所投入的良治援助资金（投入）与非洲易卜拉欣治理指数（产出）后，笔者发现，欧盟近些年的良治援助确实影响了撒哈拉以南非洲治理水平的变化，但选取了肯尼亚和索马里两个案例进行比较分析后，发现欧盟良治援助是否发挥作用取决于非洲国家的国家能力。
第五章为案例分析。在对欧盟对非援助人权、民主和良好治理政治导向的实施结果进行分别论述后，为更好阐释与论证当前的结论，笔者分别选取了加纳和津巴布韦两个案例进行分析。加纳在罗林斯上台后政局稳定，顺应经济全球化快速发展。在第三波民主化的浪潮中建立了效仿西方的民主制度，运作过程较为顺畅，得到欧盟更多的援助，国家发展迅速。加纳与欧盟建立了良好的互动关系。欧盟的发展援助在加纳的实践中得到丰厚的收效。之后，笔者对加纳实现经济和政治双重发展的原因和经验进行了分析。津巴布韦则正好相反。20世纪80年代津巴布韦独立后，与英国保持良好关系，津巴布韦获得大量援助，经济发展迅速。20世纪末，在穆加贝的领导下，津巴布韦进行土地改革，将白人土地收归国有，触动了西方的利益。欧盟国家停止了对穆加贝政府的援助，但各项援助仍然通过各种渠道进入津巴布韦。然而这些援助并没有发挥作用，津巴布韦的发展陷入低谷，国家经济全面崩溃。直到现在津巴布韦依然是非洲经济发展最慢的国家之一。随后，笔者对欧盟援助在津巴布韦无效的原因进行了深入探讨。本章最后从历史、经济、政治、领导人和外交五个部分对两个案例进行比较分析，并对以上不同结果进行了思考。
第六章为欧盟对非援助政治导向的影响。本部分是对全文的总结，分别从对非洲、对欧盟以及对欧非关系三个方面论述欧盟对非援助政治导向带来的实际影响。由于欧盟带有政治导向对非援助效果不佳，因此笔者对其存在的问题也进行了说明。之后通过借鉴欧盟对非援助政策为中国调整对非政策提出了三点启示，最后对中欧合作共促非洲发展的前景进行了展望。
二 基本观点
欧盟/欧共体自1957年《罗马条约》签订后开始对非进行援助。冷战时期，欧共体对非洲的援助更多考虑的是维系对非洲的传统影响，获取更多的经济利益，因此这一时期的对非援助政策是经济学界讨论的课题。20世纪80年代末期，欧盟转变了曾经非条件性的援助政策，逐步在对非加太国家的援助政策中加入人权、民主和良治导向。非洲国家必须向着这些条件努力才能够获得欧盟的援助。该政策对非洲在冷战后的发展进程产生了重要的影响。其背景主要有以下四点。首先，在体系层面，苏联解体宣告冷战的结束，美国成为世界唯一的霸权国，西方民主制度成为最受推崇的价值观。其次，援助低效给欧盟内部带来双重压力。一方面欧盟学术界开始关注援助的有效性问题，探讨为何大量的援助依然不能推动发展中国家的经济发展。另一方面，欧盟经济增长在持续降速使欧盟普通民众对发展援助产生怀疑。再次，欧盟取代欧共体成为超国家行为体，展现出对区域利益的维护与国际政治地位的追求。最后，非洲自主意识的觉醒，加之中国等新兴国家的快速崛起，参与非洲发展进程，使得非洲的选择增多。因此，欧盟为维护在非洲的传统势力需要采取更有效的援助政策。同时，欧盟提出带有政治导向的发展援助也是其施展“规范性力量”、实行“规范性外交”的手段之一。欧盟试图通过“规范性外交”，增强国际政治影响力。这是欧盟在迈向超国家政治实体过程中的重要战略。在该政策的影响下，欧盟对非洲的发展援助成为政治经济学问题。“规范性力量”是内核，发展援助成为手段。欧盟“规范性外交”的理念对发展援助影响深远。
在援助政策的具体实施中，人权、民主和良治是依次加入对非援助的政治导向中的。进入21世纪后，欧盟已将推进良治作为对非援助政治导向最重要的目标。从人权、民主到良治导向的逐步发展，反映了欧盟对其援助政策的不断反思与修正，体现了欧盟对非援助效果问题的不断探索，形成了一个从思想观念到政治制度再到制度能力三个层面的递进路径。
在第二章对人权导向的梳理和分析中，笔者认为，由于近代人权理论在欧洲诞生并发展，欧洲在人权保护领域积累了丰富的经验。但是欧洲的人权保护经验是与其历史和现实发展密切相关的。因此欧盟在人权保护方面有三个显著特点：其一，欧盟更加重视与强调以个人权利为代表的第一代人权；其二，欧盟在人权保护方面有强烈的优越感；其三，欧盟经历了较长的历史实践才获得了当前的人权保护成就。而非洲的情况与欧洲差异较大。在近代历史上，由于遭受较长时期的殖民统治，非洲的人权遭到践踏，在这样的历史环境下，非洲迫切地希望获得独立，因此将维护国家主权和获得自主发展的集体人权置于优先地位。虽然非洲接受了欧盟带有人权导向的援助，但是二者依然在人权保护观念与现实中存在差异，致使欧盟的援助与非洲的需求无法完全适配。虽然欧盟对非援助的人权导向的实际效果无法量化，但在考察中也发现，援助在那些认同欧盟价值观，同欧盟保持良好关系，是英国、法国、德国前殖民地以及自然资源较为丰富的非洲国家更易发挥作用。对于发生国家内战、政局动荡以及同欧盟关系恶化的国家，援助的效用将大大降低。总体而言，欧盟对非援助的人权导向主要在思想上影响了非洲，人权保护覆盖的领域非常广泛，欧盟援助分散到了诸多领域，加之在援助过程中欧盟繁复的要求与苛刻的条件，使得援助效果甚微。因此笔者有了以下思考：其一，欧盟与非洲在人权领域的分歧与差异导致欧盟援助无法在非洲大陆发挥广泛而有效的作用；其二，欧盟人权的优势得益于长期的经济发展，对非洲而言，援助帮助人权发展的首要任务是促进经济的快速发展，同时改善非洲的人文社会环境；其三，人权的实现是非洲政治发展的终极目标，而这些需要尊重非洲现实，在发展的基础上逐步实现；其四，欧盟对非援助提出的人权导向要求主要停留在思想层面，缺乏制度支持，效果必然不佳。在意识到相应问题后，欧盟开始关注在非洲建立西方民主制度，民主导向加入了对非援助政策中。
除了人权导向外，欧盟对西方民主也充满自信。西方民主思想与制度在欧洲发源，经过较长历史时期的调整与发展才逐渐实现良好的运行。虽然现如今欧盟的运行中有多种民主形式共存，但代议民主制是欧盟及其成员国最重要的民主形式。因此，欧盟对非洲提出的民主导向就是要求在非洲建立多党选举的代议民主制，这完全是西方的理念和原则。非洲国家独立后政体发展经历了20世纪60年代对前宗主国民主制度的完全移植再到70～80年代向集权政体转变，再到90年代西方民主的回归。可以说，欧盟带有民主导向的援助助推了代议民主制在非洲的施行。现如今，欧盟在援助中依然不断强调代议民主制对非洲发展的重要性，非洲也逐渐接受了这一理念。然而，代议民主制不同于人权，其产生的文化背景与具体设计都源于欧洲，因此在非洲出现了“水土不服”的情况。在对欧盟对非洲民主导向的援助进行具体数据分析后，发现民主导向的援助仅是维持了非洲的西方民主政体形式，而缺乏民主政治之实。为此笔者进行了以下思考：第一，内生性是民主制度稳步发展的前提，外源性民主难以维持稳定及在短期内实现；第二，民主制度的健全完善和效率提高是一个长期发展的过程，不能一蹴而就；第三，非洲国家的社会结构和政治文化深受非洲传统部族影响，普通大众对西方民主缺乏认知；第四，欧盟对非洲援助的民主导向更多强调民主的形式而忽略了民主的实质，其政策存在缺陷。也正是如此，欧盟开始关注制度能力即良治问题，试图提升民主质量。
良好治理作为第三个政治条件，在2000年《科托努协定》中成为基本条件加入欧盟对非援助政策。良好治理虽诞生时间较晚，但欧盟自身在良治方面确实取得了一些有效经验，同时良治强调提高国家能力和发展公民社会，这是提升援助效率的重要手段。欧盟在内部治理实践中，更加重视发展健康的公民社会，希望起到对政府权力的有效监督与制约，实现政府力量与社会力量的平衡。良好治理理念也得到了非洲的认可与接受，但鉴于现实情况，非洲对良治的认知重点关注政府职能的改善与行政效率的提高。因此，欧盟与非洲在良治的认知和实践方面均存在分歧。在21世纪以来的欧盟对非援助中，良好治理是非常重要的领域，在欧盟对非援助中所占比例不断提升。欧盟对非援助的良治导向切实对非洲大陆产生了一定的影响。为更加深入分析这种影响，笔者考察了欧盟对非良治导向的援助投入和非洲国家的治理水平发展情况，通过对肯尼亚和索马里这两个案例的分析，发现治理水平的改善主要依靠政局的稳定和国家能力的提高，经济发展水平与国家综合实力等不再是首要影响因素。对于国家能力弱小的国家，援助与治理水平的相互性影响增强。非洲国家众多，情况各异，因此欧盟带有良治导向的发展援助的实施结果好坏不一。对良治援助结果的考察给笔者以下思考：首先，欧盟与非洲在良治认知上的差异使得欧盟援助不能有针对性地运用于非洲需要的领域；其次，欧盟对非援助政策已经认识到制约非洲发展的症结所在，但具体实施过程依然以欧盟利益和欧洲模式为重，从而成为限制欧盟提升对非援助效果的关键因素；再次，非洲国家治理能力的建设与提高仍然应坚持独立自主，并且根据国家实际情况制定政策，这是提升援助效用、改善国家治理水平的核心因素；最后，国家能力建设的核心力量应来自国家内部，对外援助可以通过技术援助等手段从外部作用于受援国，引导其进行能力建设，但不可避免地带有主导国的价值观念。
此后的案例分析中，笔者选取了加纳和津巴布韦两个案例主要基于两国在接受欧盟带有政治导向的援助前，在历史、基础条件、政治制度以及对外关系方面有着诸多相似之处。然而在实践中，加纳利用援助，实现了经济和政治的双重发展。主要原因在于：其一，加纳在接受欧盟政治导向的援助中注意把政治发展的主导权把握在自己手中，将欧盟的人权、民主等要求与本国宪法的治国规定联系起来，以本国的宪法精神指导政治发展；其二，关注自身国家核心利益，根据国情制定与欧盟要求相符的政策；其三，顺应全球和平发展大趋势，借助与欧盟国家的传统关系实现自身利益。津巴布韦的情况则较为糟糕，穆加贝政府由于土地问题与英国交恶后，欧盟启动了相应的制裁程序，欧盟给予津巴布韦的援助不再提供给穆加贝政府。这导致欧盟对津的援助基本失效。原因主要有以下五点：其一，津巴布韦政府与欧盟及其成员国关系的交恶，极其抵触欧盟带有政治导向的发展援助，是援助失效的现实原因；其二，缺乏政府间双边合作渠道致使援助效果大大降低，是造成援助失效的重要原因；其三，欧盟带有政治导向的发展援助从欧洲意愿出发，忽视津巴布韦的现实，违背国际准则地干涉津巴布韦内政是援助失效的根本原因；其四，津巴布韦在殖民时期并没有建立起良好的经济体系，当地殖民势力顽固，争取独立的斗争持续时间长，这些都导致津巴布韦经济的落后，在独立初期较为依赖对外援助，政府在应对经济和政治问题中能力有限，是援助失效的核心原因；其五，津巴布韦危机爆发后，南部非洲共同体以及中国等新兴发展中国家对津巴布韦的支持是欧盟援助失效的外部原因。
此后，笔者对两个案例进行了比较分析，认为在历史上由于独立时间不同造成两国政府执政能力存在差异；在经济上加纳采取的循序渐进改革比津巴布韦的快速土改更加适应现实；在政治制度改革上，加纳掌握了主动权而津巴布韦是迫于现实压力被迫接受的；领导人生活经历的不同直接导致领导方式的差异；此外，在外交方面加纳也更加倾向同欧盟保持良好的关系。以上两个案例使笔者对欧盟带有政治导向的对非援助有了更加深入的思考：首先，受援国的国家能力是援助发挥作用的关键；其次，非洲政治和经济发展实现同步是非常艰难的课题；再次，欧盟带有政治导向性援助政策的作用是双重的。一方面，欧盟带有政治导向性的援助政策确实为非洲带来了些许改变，援助在部分国家也发挥了效用，为受援国的人权改善、民主发展和良治进步贡献了些许力量。另一方面，欧盟对非援助政策的核心关注是维持其在非洲国家的影响力，其干涉了非洲国家的内政。在实施过程中，欧盟试图用一体适用的方式将援助投入每一个受援国，并在实际考量中采取双重标准。
欧盟对非带有政治导向的援助给非洲、欧盟以及欧非关系带来的影响是不同的。对于非洲而言，欧盟的援助在观念上深刻影响了非洲国家，在非盟以及诸多非洲国家的发展规划中均明显提及保护人权、发展民主和推进良治，欧盟的规范和观念通过援助获得了更广泛的宣传。在实践中，虽然欧盟的援助在一些具体案例中切实促进了非洲国家经济与政治的发展，但受到多方因素影响，欧盟对非援助的人权、民主和良治导向的结果并不尽如人意。通过接受援助获得人权、民主和良治等全方位发展的非洲国家数量有限，大量非洲国家的现状并没有明显改观，国家运转依然严重依赖欧盟援助。对欧盟而言，该政策带来了诸多积极影响，其强化了欧盟对非洲的影响力并维护了欧盟成员国的国家利益。同时还切实提高了欧盟的国际地位和政治影响力，增强了欧盟规范在世界范围内的认同度。对欧非关系而言，欧盟对部分非洲国家的制裁严重干涉了非洲国家内政，致使欧非双方在该问题上发生交锋，给欧非关系发展带来负面影响。但同时，欧盟的援助政策也通过主动宣传欧盟规范、建立合作机制强化了双边关系，并加深了非洲对欧盟的依赖，促使欧非关系向高政治领域纵深发展。总体而言，笔者认为欧盟对非带有政治导向的援助能够给中国对非政策提供以下三个启示：一是历史与现实对接，合理运用传统优势维护双边关系；二是发挥自身特长，渗透价值观的作用与影响；三是总结自身独特经验，建立制度纽带促进交往。
三 创新之处
本研究最主要的创新在于大胆尝试探讨了欧盟对非援助中附加人权、民主和良治等政治条件的问题。冷战结束后，欧盟在对外援助政策中逐步附加了人权、民主和良治等政治条件。该政策及其实施受到广大发展中国家尤其是非洲国家的批评。多年来，中国政界和学界也一直批评西方发达国家对非援助附加种种政治条件的问题，但是中国学术界对于该问题的深入研究并不多见，而且完全没有对该问题的全面系统的研究成果问世。西方政界和学界则站在所谓的道德高度，认为附加人权、民主、良治等政治条件的对非发展援助理所应当，也没有对该问题系统全面的研究成果。对于欧盟而言，尽管遭到中国、非洲等广大发展中国家的反对与批评，尽管该政策的实施并没有充分提高援助的效果，尽管非洲的人权、民主和良治并没有在欧盟的政治导向下获得多大成效，但是欧盟在近30年来的援助中一直强调人权、民主和良治等政治导向的援助政策的“政治正确性”。特别值得注意的是，非洲国家也在这个过程中逐渐接受了欧盟带有政治导向的援助。其原因何在？本研究通过对欧盟及非洲两方的细致梳理与分析，较系统、较全面且较深入地解析了以上问题，从而丰富了学界对该论题的研究。
本研究明确地指出，欧盟推行和实施带有政治导向的对非发展援助政策经历了不断反思和更新的过程，从人权、民主到良治的逐步加入是从思想观念到制度形式再到制度能力的侧重点转变过程。该政策也有欧盟道义与利益的全面考量。在道义上，欧盟具有人权、民主和良治方面强烈的优越感，并视其为欧盟核心价值和规范。以人权、民主和良治为政治导向的对非洲发展援助政策有利于彰显欧盟的优势，并使其站在了道义的高度。在利益方面，以人权、民主和良治为政治导向的对非洲发展援助政策不仅与欧盟的“规范性外交”定位相契合，而且在对非援助中渗入人权、民主和良治的价值观念，有利于西方价值观念在非洲的传播和推广，进而能够以软实力为基础构建与非洲更深厚的关系，从而在高政治领域强化对非洲的影响力，维护欧盟及其成员国在非洲的现实利益并提高自身的国际政治地位。
在研究方法上，本研究运用了比较研究方法，与案例研究相结合，探讨了欧盟对非政治导向的发展援助的效果。在理论分析层面，本研究认为，欧盟与非洲在对人权和良治的认知上有重大差异，民主方面则完全由欧盟主导，而欧盟制定对非援助政策的出发点决定了其不可能考虑非洲各国具体的国情与需求。这就决定了以人权、民主和良治为政治导向的对非洲发展援助无法发挥作用。在对非援助实践的具体考察中，笔者发现，欧盟给予非洲国家的带有政治导向的援助是“一体适用”（One Size Fits All）的。欧盟在对非援助实施中，对于那些认同欧盟价值观并与其保持良好关系的非洲国家，提供的援助更多，但援助的结果则并非尽如人意。由此，实践的分析结果佐证了理论分析的论断，二者实现了统一。
总之，尽管本研究仍然存在一些不足，但是它至少对欧盟以人权、民主和良治为政治导向的对非洲发展援助问题进行了较系统全面的有益探索。
[1]注：2016年6月23日，英国举行脱欧公投，正式宣布脱离欧盟，但脱欧程序启动及谈判仍然需要时间。本文研究的对象是21世纪以来欧盟对非洲投入的官方发展援助，英国在这段历史时期内是重要成员国，因此仍将其算作欧盟成员国。
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