三 财政政策促进文化产业发展的优化策略

目前，行业性的行政垄断和地域分割依旧是阻碍文化企业生产要素有效配置的重要因素。随着文化体制改革的全面深入和改革红利的逐步释放，把握财政支持功能与文化产业发展目标的统一性，建立财政支持文化产业发展的长效机制，是进一步优化财政政策支持文化产业发展的基本策略。

（一）厘清财政政策支持文化产业发展的思路和切入点，创新财政投入机制

1.科学界定文化企业的性质和功能，实行差异化的财政扶持政策。文化企业在经营范围、功能属性、资源禀赋方面的差异决定了不能将其同等对待，应构建差异化的政策梯度，予以区别对待。（1）转变文化产业发展专项资金的无偿资助方式，采用间接资助的方式放大财政引导和示范效应。（2）除了对重大文化项目的贷款贴息、担保补贴、保费补贴和项目补助，逐步减少对文化企业的无偿资助。（3）对于承担公益性项目的文化企业，如新华书店、文艺表演院团等，应加大政府采购力度，逐步减少专项资金的直接注入。（4）对国家有特殊要求和重点支持的文化活动、文化设施建设、科研课题实行招投标制度和中介评估制度，应加大对外围社会资本的引入。（5）借鉴国外陪同资助的模式，刺激和引导社会资本投资文化产业。

2.借鉴国外经验，根据财政投入对象的不同，设立“三大专项资金”。建立以专项资金为基础的公共财政扶持机制，有助于提高财政资金的政策引领力度，提高公共财政的专业化和精细化管理水平，提高财政资金绩效。韩国政府根据文化产业的细分产业功能，先后设立了文艺振兴基金、文化产业振兴基金、信息化促进基金、广播发展基金、电影振兴基金、出版基金等多种不同类型的基金，有效促进了文化产业的良性发展。韩国根据财政资金的功能和用途建立专项基金的经验值得借鉴。（1）设立国有经营性文化单位体制改革专项资金。通过专项资金减轻国有文化企业的历史性包袱，降低国有文化企业的改革成本，增强改制后的国有文化企业与市场接轨的能力。（2）设立文化与科技融合发展专项资金。突破制度壁垒，打通体制内外，形成科技与文化融合发展的平台，支持和激励文化产业新业态的创新和发展，提高文化产业科技含量，优化文化产业结构。（3）设立文化产业园区补助专项资金。借助公共财政建立规范文化产业园区的管理力量，强化文化产业园区的集聚发展功能，扶持建设一批具有示范效应的文化产业园区。

3.鼓励地方政府设立文化产业政策性基金。政策性基金具有直接资助和间接引导的双重作用。目前，应发挥中央文化产业发展专项资金的杠杆作用，拓展中央财政资金的影响力范围，鼓励地方政府设立文化产业发展扶持基金。采用地方财政与中央财政资金相配套的办法，加大对地方文化产业的投入力度和扶持力度，创新对文化企业的扶持方式。重点拓宽对具有成长潜力的小微型文化企业的覆盖面，加大对优质中小型文化企业的扶持力度。研究探索文化产业政策性基金的投入方式，根据文化企业的属性、投资收益模式和投资风险，创新基金管理运营机制。规范政策性基金使用和管理办法，引入评审委员会、理事会等管理制度。

4.鼓励民间创办公益性文化基金会。发挥公益性文化基金会对人才和创意的独特作用，通过政策性资金引导扶持民间力量创办公益性文化基金会。落实文化部《关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》（文产发〔2012〕17号），鼓励民间资本进入文化领域，引导民间资本开展民间文化艺术原创性智力成果的保护、扶持、开发和利用，解决文化产业发展原创力不足的问题。

（二）完善健全政策法律措施，加强财政支持文化产业发展的政策执行力

加快研究制定文化产业基本法及相关配套政策。完善和提升文化产业的投融资政策效力，将现有的政策性措施上升到法律的高度，以法律的权威性确保社会资本投资文化产业的安全性。

1.组织文化产业立法的联合性大课题组。启动建立文化产业立法联席会议制度，充分考虑我国文化产业资源分布的地方特色、文化产业地区发展和行业发展的不平衡性，综合考虑文化产业立法的可行性，研究形成具有科学性和可行性的法律文本。

2.重视和加强文化产业基础理论研究，确立文化产业法律关系的调整范围。随着文化与科技的不断融合，文化产业新业态不断涌现，文化产业成为动态发展的概念。如何在文化产业振兴的立法项目中做到概念清晰明确又具有一定延展性空间，是一个亟待研究的技术性难题。这就要求进行文化产业和文化立法的基础理论研究，为文化产业立法提供学术支持。

（三）建立关于财政支持文化产业发展的资金监管和考核机制

根据国内外文化产业学科的研究成果和实践经验，国家财政支持文化产业发展不仅要注重前期的投入力度，更要注重财政资金的到位情况和使用效果，因此，需要积极筹划建立政策落实导向制度和公共财政投入的绩效评估体系。

1.建立政府、金融机构和文化企业以及文化产业园区之间的常态化交流机制。举办财政投融资政策及多元化投融资模式方面的研习交流活动，加强政府与银行和非银行金融机构之间的沟通。一方面，通过文化产业主管部门对政府政策的专业解读，让文化企业和金融机构及时了解政策的着力点和支持环节、支持方式、公共财政支持文化产业发展的目标；另一方面，从金融机构和文化企业的实践环节中，了解政策实施过程中存在的问题和症结，找出影响或制约政策落实、实施效果等方面的关键问题，形成“实践—反馈—完善—实践”的机制，保障政策内容上的连续性和政策实施机制的一致性，切实提高政策实施效率。

2.加快公共财政在文化产业发展和投融资方面的统计指标库建设。对公共财政政策的实施效果进行定量的绩效评价，评价结果作为公共财政支持文化产业发展的投入依据。

3.建立全国文化企业和文化产业园区发展的动态监测网点。选取文化产业领域内不同文化行业发展态势较好的文化企业，作为国家文化财政政策实验研究观测点，建立具有代表性的文化产业发展跟踪监测网，为支持文化产业发展的公共财政政策绩效评价提供案例依据。

4.建立公示制度和政策执行绩效评估体系。为保证文化产业财政投入的合理性和公平性，以及文化产业财政投入的效率，一方面应建立财政投入的公示制度，对财政资金的分配、流向和用途进行年度公示，另一方面要建立文化产业财政政策执行绩效评估体系，将评估结果与文化行业行政管理部门绩效挂钩，提高文化行业行政管理部门的政策执行效率。