二 财政金融政策与文化产业发展的配备性分析

近年来，我国公共财政对文化产业的支持力度不断加大，但财政投入效率依然不高，原因是现行的财政管理体制、财政投入模式与现行文化管理体制、文化发展形式、文化特殊属性没有很好对接。^[17]财政投入机制与现有文化产业市场环境不匹配，传统金融系统的融资机制与文化企业属性不匹配，文化体制改革效应滞后，这些因素的相互叠加造成政策效应难以充分发挥。

（一）文化行业的行政垄断缓释了财政金融政策的效力

文化企业承载着意识形态安全性，行业上的行政性垄断造成了文化企业“自然垄断”^[18]的市场特征，导致市场缺乏竞争活力，这种特殊的体制在某种程度上成为制约财政投融资政策发挥效力的隐形枷锁。

所谓行政性垄断，是指国家法律法规及政策限制其他企业的进入而导致的垄断。一般物质生产企业大多属于竞争性行业或资源垄断性行业，而文化企业大多属于行政性垄断行业。在计划经济下建立的文化、广电、出版、报刊、电影等行业都有政府主管部门，按“条块”进行管理。在这些行业的产业链中，其上游和主要环节是被法律法规严格限制进入的。在行业利益的推动下，一些行业主管部门也从本行业企业的利益出发制定行业发展规划，直接或间接出台了各种限制竞争、保护垄断的条款。^[19]行政垄断导致文化产业的产业结构处于条块分割状态，产业链条难以成型，文化产业“一次开发、多次利用”的高收益营利模式无法实现，产业风险高，收益模式不清晰，金融机构介入难以图利。^[20]

（二）体制壁垒的存在导致财政投向与文化产业结构优化方向不匹配

长期以来，文化行业体制内、体制外壁垒的存在，使我国文化行业存在明显的“国强民弱”特征。在我国文化产业“弱、散、小”的局面中，国有文化企业占据强势地位。以近四年来我国文化企业中排名前30的企业为例，连续四届入选“30强”的文化企业超过半数以上都是经过改制组建的国有文化企业。在2012年的“30强”文化企业中，国有或国有控股文化企业为24家，占总数的80%；民营企业只有6家，占总数的20%。^[21]

虽然国家财政金融政策明确规定文化产业财政政策的支持不区分国有和民营，但在资源角逐中，财政投资资金一般偏向于国有文化企业或具有政府背景的国有控股、参股文化企业，私营企业很难获得相对应的资金扶持力度。公共财政支持文化产业发展的资金拨付到各行业行政管理部门，分行业、分层级依次向下传递，在此过程中，形成权力空间，增加了文化行业主管部门和文化企业之间的重重博弈。一些规模大、营利能力较强的国有文化企业，不但在经营领域内具有独特的行政垄断优势，而且具有获取融资和财政支持的政策信息优势，与之相反，民营企业进入文化产业门槛高、规模小，获取政策优惠信息不及时，行政管制条件较多，这种体制壁垒扭曲财政支持文化产业的机制，致使中小文化企业（尤其是中小民营文化企业）的发展面临较为严重的不公平竞争。

（三）财政政策支持文化企业投融资的体制机制不健全

文化产业投融资虽有政策支持，但具有操作执行难的特征。政府财政在投融资平台建设中扮演的角色和作用还远远不能满足文化企业的需求。文化企业产权评估、交易和流转，文化企业信用评级，文化企业贷款风险分担机制，针对文化企业贷款特点的申贷程序和审批程序等问题都未得到有效解决。一方面是找不到投资方向的大量社会资本，另一方面是渴望融资的文化企业，两者之间的咨询、信息和技术服务缺乏平台和中介。尽管有贷款贴息、担保补贴等一系列措施，但由于缺乏连接企业和金融机构之间的服务平台和服务中介，这些财政金融政策并没有发挥应有的作用。

（四）支持文化产业发展的财政金融政策体系不完善

国外经验证明，完善的财政金融政策体系是促进文化产业高速发展的重要力量。其中，税收优惠政策是鼓励和引导社会资本进入文化产业投资、扩大文化企业融资的最重要激励措施。然而，当前我国文化产业的财政金融政策体系尚不完善，表现为：税收优惠政策缺乏长效激励机制，关于文化企业税收减免的政策只适合于文化企业成立初期、改革过渡期，对投资成本高、收益周期长的文化企业来说，难以形成持续的驱动力；税收优惠力度小，税收起征点较低，导致税收优惠政策对社会资本投资文化产业的吸引力不足；财政支持文化企业投融资实践中依然偏向有实力的国有或国家控股的文化企业，主要依赖政府信用担保，而中小文化企业缺乏政治资源和经济实力，在文化创意和产权价值很难得到权威量化评估的情况下，有限的财政资源和金融资本必然选择相对安全的投资对象，民营的中小文化企业融资困境难以突破。