运河（杭州段）保护利用及产业发展的调查与建议

◎阮重晖 高小辉 聂江 方永红

提要：大运河世界文化遗产是杭州的一张“金名片”。保护好、传承好、利用好大运河历史文化资源，是杭州建设“独特韵味、别样精彩”的世界名城的现实需要和必然要求，对于打造城北转型发展新引擎，使大城北成为杭州发展的重要增长极具有重要意义。本文对在运河（杭州段）沿线打造体现杭州历史与现实交汇独特韵味的新型产业带的基础条件、存在问题进行分析研究，并提出总体思路、主要目标和对策建议。

关键词：大运河 保护利用 产业带 杭州城北

作者阮重晖，杭州市人大常委会副秘书长、办公厅主任；高小辉，杭州市运河综合保护开发建设集团有限责任公司董事长；聂江，杭州市人大常委会民宗侨外事工委副主任；方永红，杭州市人大常委会研究室综合调研处处长（邮政编码 310026）。

2014年6月，运河（杭州段）作为中国大运河核心节点成功申报世界文化遗产。用好世界文化遗产这张“金名片”，保护好、传承好、利用好大运河历史文化资源，是杭州建设“独特韵味、别样精彩”的世界名城的现实需要和必然要求，对于打造城北转型发展新引擎，使大城北成为杭州发展的重要增长极具有重要意义。结合大运河世界文化遗产保护条例立法调研，调研组对运河（杭州段）世界文化遗产保护利用及产业发展这一课题做了深化研究，提出相关对策建议。

一 运河（杭州段）产业发展的独特优势

长期以来，市委、市政府高度重视大运河保护工作，实施运河综合保护工程，初步实现了“还河于民、申报世界遗产、打造重量级旅游产品”目标。现在，在运河（杭州段）沿线打造体现杭州历史与现实交汇独特韵味的新型产业带，具备得天独厚的条件和优势。

（一）丰富的人文资源

运河（杭州段）区域内列入遗产点段共11处，主要包括富义仓、凤山水城门遗址、桥西历史街区、西兴过塘行码头、拱宸桥、广济桥等6个遗产点，以及杭州塘段、上塘河段、中河、龙山河、浙东运河主线等5段河道，遗产点段数量位居全国前列。同时，沿岸汇聚了丰富多彩的茶艺文化、饮食文化、桑蚕丝绸文化、地方戏曲、民间曲艺，积淀了古典园林、藏书楼阁、桥梁古塔，形成了运河沿线独特的人文景观。

（二）良好的生态环境

经过连续多年的运河综合保护工程，运河（杭州段）水体水质和沿岸生态环境明显改善。运河年均清淤疏浚工程5万立方米，引配水量约6亿立方米，累计新建和整治桥梁18座、道路40余条，新增和提升沿岸绿地约130万平方米，修建运河亲水平台，开通运河水上巴士，运河沿岸已形成两岸约15公里游步道，成为市民喜爱的休闲健身的“生态长廊”。特别是在运河余杭段，拥有以超山、丁山湖湿地、塘栖古镇为核心的“名山、名湖、名镇”历史自然资源，还密布着保留完好的大规模水系湿地资源，是城区难得的自然生态资源。

（三）较好的产业基础

在运河老城区段，形成了以工艺美术和非物质文化遗产为特色的杭州工艺美术博物馆、中国扇博物馆、中国伞博物馆、中国刀剪剑博物馆、手工艺活态展示馆等展示与传承中国传统非物质文化遗产的国家级博物馆群落；以非遗文化传承、民宿文化休闲、民俗文化手工为主题的桥西、大兜路、小河直街三大历史街区；以文化娱乐、文化创意为亮点的运河天地、富义仓、浙窑公园等文创园区，并集聚了一批以特色餐饮、休闲娱乐、运动健康、博览展示、教育培训为特色的旅游休闲产业，形成了以历史街区、文化园区、博物馆群、寺庙庵堂、遗产遗迹为重要节点的文化休闲体验长廊和水上旅游线。通过水上观光线路和陆地绿道的串联，形成了贯穿市区的初具规模的特色休闲产业带，核心区内年接待游客已超过1100万人次。2012年，运河景区被评为国家4A级景区，并且正在创建国家5A级景区。钱江金融城、武林商务区、大运河商务区、运河新城等沿河高端商务区块建设，为运河沿线的品质开发注入了高端产业力量。

（四）广阔的空间腹地

运河（杭州段）穿城而过，遗产河道总长110公里，流域里程长，辐射范围广，很多区块区位很好，腹地很广，两岸沿线具备广阔的土地空间。传统运河综保区39公里两岸500米至1000米空间腹地约78平方公里，重点空间资源在运河北部区域包括崇贤新城、仁和新城及北部生态郊野区约50平方公里，塘栖古镇及其辐射区域超山、丁山湖湿地约10平方公里。这些区域兼具优越的生态和人文发展基础。而且，随着运河二通道的建设，这些区域的传统水运关联产业必将进行产业转移，从而释放出巨大的产业转型升级和城市化建设空间。

二 运河（杭州段）北部区域发展存在的问题

大运河遗产特别是运河北部区域的保护利用还存在一些突出问题。

（一）城市化推进相对滞后

运河北部区域缺乏清晰的功能定位。这一区域城市化以农居建设、基础设施建设等为主，缺乏高端产业导入，导致资本、技术、人才等核心要素无法集聚，区域价值无法进一步提升。运河新城、北部新城、崇贤新城、塘栖新城等缺乏持续有效的推进动力和核心产业布局统领，城市化进程相对缓慢。

（二）产业转型升级比较缓慢

大运河是国家级内河航运大通道，其中杭州段仍承担着重要的货运功能，年均货运量超过3500万吨。运河北部区域目前仍密布着依托水运优势发展的位于产业链底端的传统加工型和仓储物流型企业，高端产业由于货运功能无法分离和城市化进程缓慢的制约而无法建立和聚集，产业转型升级步伐缓慢。同时，传统产业随着城市的扩张和环境整治而陆续搬迁，区域内产业空心化风险也逐步加剧。

（三）世界文化遗产品牌效应发挥欠佳

西湖、大运河是杭州两大世界文化遗产，是杭州作为历史文化名城的标志。在国际上，大运河的影响力比西湖还要大。但是，大运河在挖掘自身的文化内涵，充分利用自身景观特色，充分发挥世界文化遗产这张“金名片”的带动效益，打造文化走廊、遗产走廊、生态走廊，助力城市化和国际化等方面，与西湖相比仍有较大差距，品牌影响力有待进一步发挥。

（四）开发利用体制机制不顺

运河北部区域，除了市运河集团作为市政府授权的局部运河（杭州段）开发经营主体外，还有拱墅区、余杭区及其崇贤、仁和、塘栖等属地政府和街道（乡镇）主体，各自在开发建设理念、定位、标准、节奏、政策、机制等方面均存在差异，导致区域内重复建设、无序开发和进度缓慢等问题较为严重。比如塘栖新城，由于市区两级主体在征地拆迁安排部署、产业定位与周边协同、重点项目建设时序等方面存在分歧，需长时间地协商统一，塘栖新城建设进展比较缓慢，运河塘栖段风貌产业未得到有效改变。

三 运河（杭州段）产业发展的对策建议

（一）对运河（杭州段）保护利用的总体思考

对照加快建成“独特韵味、别样精彩”的世界名城的总体目标，根据“以国际化提升城市化、以城市化带动国际化”的要求，总体上看，大运河世界文化遗产的保护还有文章可做，而利用与发展则大有文章可做；大运河老城区段的保护利用还有潜力可挖，而南北两端沿线区域的保护利用则大有潜力可挖。要抢抓“后峰会、前亚运”的大好机遇，抢抓运河二通道建设的大好机遇，以运河北部区域保护开发为重点，实施“决战北部”战略，进一步做好对大运河世界文化遗产的保护利用，走出一条践行新发展理念的大运河文化遗产保护传承之路，打造杭州北部转型发展的新引擎，打造沿河高端商务带，打造世界级的文化旅游休闲产业带。

1.总体思路

按照“规划引领、保护优先、产业带动、文化驱动、有机更新、腾笼换鸟、分段开发、串珠成链”的思路，坚持“形态、业态、生态”三态并举，以保护利用运河文化遗产价值为核心，以发展文化旅游休闲产业为龙头，以运河遗产核心段为载体，以运河北部区域保护开发为重点，沿运河（杭州段）两岸规划实施一批优势文化旅游休闲产业项目，弱化运河的水利、航运功能，强化运河的生态、文化、旅游、休闲、商贸、居住功能，实现产业集聚，促进产城融合，带动运河沿线城市有机更新和产业腾笼换鸟，有效推进投资带动、产业升级、消费循环、人口集聚各项核心要素发展，推进城市化和国际化进程，把运河（杭州段）打造成为展示杭州历史与现实交汇独特韵味的“文化旅游休闲产业带”，使其成为加快推进杭州城北转型发展的新引擎，成为杭州新一轮发展的新兴增长极。

2.主要目标

根据上述总体思路，结合运河综合保护开发现状，在近四五年之内，设立近、远两个层面的目标。近期：理顺市区两级开发建设体制机制，形成协同发展合作联盟；编制运河沿线空间布局、产业布局等规划，完成运河沿线重要节点、重要地段城市设计，制订中远期开发行动计划。远期：运河文化旅游休闲产业带布局基本完成，核心旅游休闲项目经济社会效益进一步显现，空间辐射和产业带动效应明显，至2021年末，年均游客接待量超过2000万人次，实现旅游总收入超过100亿元，世界级文化旅游休闲带基本形成，成为杭州旅游又一张“金名片”，成为杭州城市国际化的重要窗口。

（二）运河（杭州段）产业发展的具体建议

1.实行积极保护

大运河的保护开发必须坚持保护第一原则，科学合理的保护既是对国际社会的庄严承诺，也是利用发展的基础。要以大运河世界文化遗产保护条例的制定实施为契机，加大依法保护力度。要根据世界文化遗产的保护要求，抓紧编制大运河世界文化遗产保护规划，明确大运河遗产的构成、保护标准和保护重点，分类制定保护措施；确定遗产区、缓冲区范围（根据实际，将缓冲区划分为一级缓冲区和二级缓冲区），限定遗产区、缓冲区土地利用强度和建设规模，减少城乡建设、航运、游览等对大运河遗产的负面影响，协调遗产保护与沿线城乡发展、居民生活的关系。

2.打造现代产业

抢抓杭州打造世界旅游目的地战略机遇，依托运河沿岸现有旅游休闲产业初步基础，以运河遗产核心段的历史建筑、工业遗存、特色街区等城市特色风貌区为载体，发挥运河遗产文化和南宋文化传承积淀的内在核心价值优势，创新文化创意、工艺设计、非遗文化等产业模式，全面推动运河国际文化创意带建设，打响杭州“全球创意城市网络联盟”城市的品牌，培育国际化水准的文化产业集群。以文化产业为内容，提升旅游休闲产业的发展和竞争优势，实施运河（杭州段）的全域化、国际化战略，在运河休闲度假段发展度假休闲、会奖会展、体育健康等各类大休闲产业，丰富旅游休闲供给产品，打造旅游休闲会展博览目的地和文化展示交流平台。紧抓二通道建设后运河货运功能弱化和亚运会筹备机遇，依托运河水域资源和陆地空间，发展水上运动休闲产业。

3.优化空间布局

按照“全域统筹、多点联动、文化驱动、生态优先”要求，整合利用沿线资源，串珠成链构建“一带、三段、多核”空间布局。“一带”，即运河杭州遗产带以及以运河水上交通为核心组成水陆联动的交通体系。“三段”，即现代城市段（三堡至武林门，展示城市现代风貌），遗产核心段（武林门至石祥路），休闲度假段（石祥路至塘栖）。“多核”，即分布于运河沿线三大区段的重大核心带动项目。

现代城市段包括运河与钱塘江江河汇流区域金融城加渔人码头的都市核心休闲商务中心，以及依托武林商圈形成的现代商业服务中心和运河水陆交通服务枢纽中心。核心遗产段包括大桥西、小河直街、大兜路三大历史街区，成为以文化创意产业为内容的旅游休闲特色区域；充分利用长征化工厂、大河造船厂等工业遗存建筑，打造5万平方米博物馆群落东方文化展示交流平台，成为文博旅游创新示范区。度假休闲段，重点包括通过挖掘运河沿线的资源特色，在运河新城范围利用钢材市场内港岸线和半山电厂热电联供的能源优势，布置运河湾休闲文化小镇；在仁和及崇贤段，发挥运河两侧的生态湿地河流绿地村落资源，打造运动赛事休闲区；在塘栖段整合超山、丁山湖、塘栖古镇，利用区域内特色文化和景观整体资源与交通便捷、安全封闭等优势，打造能够承办世界级会议的国际会议中心，并依托此打造城北区域旅游休闲集散中心。

4.加快二通道建设

加快运河二通道项目建设步伐，实现运河现有航运功能的分离，实现空间合理布局，将运河沿线的码头仓储业转移外迁到二通道沿线区域，是建设世界级黄金文化旅游休闲产业带的基本前提，也是杭州沿二通道区块发展现代物流、制造业的重要空间。运河二通道不仅是重要的交通基础设施项目，还是杭州产业腾笼换鸟、转型升级的重要空间实现载体。因项目报批、用地指标以及与部队、铁路、周边县的协调等问题，二通道项目进展不快。建议进一步加强对二通道项目的统筹协调，把项目建设与沿线产业发展同步规划、同步实施。在二通道沿线区域重点打造内河型临港产业经济区，发展高端装备制造业，成为创建“中国制造2025”试点示范城市的重点区块。

5.完善体制机制

研究探索运河保护开发的体制机制，形成后世界文化遗产时代杭州运河综合保护开发的模式。加强市级层面对大运河世界遗产保护利用工作的组织领导，强化市级主管部门牵头抓总、统筹协调、规划指导等职能作用，按照“条块结合、条抓块保”原则，明确运河沿线属地政府和市政府授权开发经营主体之间的责权利边界，统一划定范围，确保高起点、高标准、高效率地做好对大运河世界文化遗产的保护利用，真正擦亮用好“金名片”，在建设世界名城的征程中发挥出更大的作用。

（责任编辑 方晨光）