政务
基于公众视角“最多跑一次”改革效果评价[1]
——以杭州市临安区为例
◎陈小兰 颜林 吕秋菊
提要：“最多跑一次”是浙江省政府提出的政府机关公共服务的改革措施。本文以临安区为研究对象，以公众为评价主体，构建指标体系，使用专家打分法确定各项指标权重，按区域、办事主体、办理事项对改革成效进行了比较分析，发现目前临安区“最多跑一次”改革成效总体上处于中游水平，城乡推进较为均衡，城区改革综合评价略高于乡镇，企业受访者对改革综合评价最低，经济管理部门改革综合评价高于社会服务部门。“最多跑一次”改革仍需不断深化，着力推进“简化办”“网上办”“就近办”。
关键词：“最多跑一次” 公共服务 公众评价 杭州临安
作者陈小兰，中共杭州市临安区委党校科研科科员、助理讲师；颜林，中共杭州市临安区委党校科研科科长、高级讲师；吕秋菊，中共杭州市临安区委党校教育培训科副科长、中级讲师（邮政编码 311300）。
浙江省2017年《政府工作报告》率先提出了加快推进“最多跑一次”改革的工作要求。2018年1月，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议了《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》，同年3月，李克强总理做政府工作报告时提出，深入推进“互联网+政务服务”，力争做到“只进一扇门”“最多跑一次”。“最多跑一次改革”的浙江实践已成为全国复制推广的改革经验和政府自身改革的目标模式。“最多跑一次”就是通过优化办事流程、整合政务资源、融合线上线下、借助新型手段等方式，群众和企业（自然人、法人和其他组织）到政府办理“一件事情”，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到做出办理决定、形成办理结果的全过程一次上门或零次上门[2]。“最多跑一次”本质上是以业务流程再造为理论支撑的政府流程再改造模式，通过政府的自我革命和调整，旨在提升群众和企业办事满意度，减低办事成本。随着“最多跑一次”改革的层层推进，群众、企业对“最多跑一次”改革的效果评价如何，是深入推进“最多跑一次”改革的关键问题。本课题以杭州市临安区为例，旨在从区（县）层面探究“最多跑一次”改革的综合评价，以期为基层地方政府全面提升治理能力提供可参考的解决方案。
一 “最多跑一次”改革效果评价的理论依据
“最多跑一次”改革有明确的目标指向，相对应的也需要相关主体评价实施成效。当前，关于行政审批改革的评价主体，主要有三类：第一，上级政府对下级政府进行绩效评价，由上级部门成立机构或委托部门，进行专门的绩效评价；第二，公众对政府绩效进行评价，在我国这种方式称为公民评议政府，在国外称为顾客满意度测量；第三，第三方专业机构对政府绩效进行评价，第三方机构是指与政府无隶属关系和利益关系的第三部门与民间机构[3]。按照浙江省2017年《政府工作报告》的要求，推进“最多跑一次”改革，从与企业和人民群众生产生活关系最紧密的领域和事项做起，浙江省第十四次党代会也明确提出，“这项改革与群众切身利益息息相关，评判权在老百姓的手上”。所以说“最多跑一次”是从群众和企业的办事体验出发进行制度设计，企业和人民群众是改革成效的最直接感受者。因此，对于“最多跑一次”改革成效的评价，本课题立足基层实际，采取第二种评价主体，即以公众为评价主体，这既是科学的，在操作上也具有可行性。
当前，已有学者和机构关注“最多跑一次”改革的实施成效评价。何显明等以浙江省为研究对象，提出“最多跑一次”改革不仅有效地推动了政府职能转变，而且显著提升了群众和企业的获得感，最大限度地降低了制度性交易成本，撬动了供给侧结构性改革及其他方面改革落地见效，对其他省份产生了巨大示范性和引导性效应[4]。张莹以宁波市为研究对象，通过对办事群众和企业现场访问方式，了解公众对“最多跑一次”改革推出后的变化的感受，提出改革成效主要体现在办事更加方便、办事效率提高、办事环节精简、服务更加人性化四个方面[5]。衢州市委党校等构建了衢州市“最多跑一次”改革评价指标体系，通过文件资料、监察数据和现场访谈方式，提出改革增强了群众获得感、优化了政务服务环境、提升了政府治理能力、强化了党风廉政建设[6]。浙江省委党校等从群众获得感、办事效率、部门协同、政府建设四大方面评价改革成效[7]。
总体上，针对“最多跑一次”改革成效评价的认识在不断加深，但是尚未形成一个科学、有效的评价体系[8]，只有衢州市委党校对衢州“最多跑一次”改革成效评价构建了指标体系，属于政府主导、公众部分参与的政府绩效评价，对指标分别做了简单分析，未对改革成效做出综合评价；省市县三级评价还不够健全，当前省市改革评价研究尚有，但是县市区改革评价研究尚有欠缺。本课题结合“最多跑一次”改革的核心要义，确定以公众为评价主体，以杭州市临安区为研究对象，采取调查问卷方式，参考相关已有研究成果，构建临安区“最多跑一次”改革评价指标体系，实证分析临安区“最多跑一次”改革成效。由于改革还处于进行时，随着改革不断深入推进，人们对于成效的评价也会随之变化。本课题进行的改革成效评价只是从改革实施到现在的阶段性成效，有利于更好地把握公众对改革的需求，对于未来更好地推进“最多跑一次”改革具有参考意义。
二 临安区“最多跑一次”改革效果的实证分析
（一）“最多跑一次”改革成效评价指标构建
在参考借鉴衢州市“最多跑一次”改革评价指标体系、浙江省委党校对“最多跑一次”改革实施成效评价的四个方面以及浙江省委书记车俊发表在《求是》杂志的署名文章《坚持以人民为中心的发展思想 将“最多跑一次”改革进行到底》，本课题提出临安区“最多跑一次”改革评价指标体系，设立群众获得感、政务环境、政府治理能力、廉政作风建设四个一级指标以及改革的知晓度、“就近办”实现度等16个二级指标（见表1）。在指标权重赋值上，采取主观赋权法中的专家打分法，这种方法人们使用较早，也较为成熟，容易被接受。邀请了业务部门和研究机构专家各4名，分别对指标进行赋权打分，经过两轮调整，最终确定权重。根据临安区“最多跑一次”改革成效评价指标体系，设计调查问卷，以公众为评价主体，在临安区共计发放问卷241份，回收有效问卷240份。
表1 临安区“最多跑一次”改革成效评价指标体系
群众获得感，是指“最多跑一次”改革给群众带来的利益增加和成本减少，设定改革知晓度、事项办理时间、事项跑腿次数、事项办结率。改革知晓度越高、事项办理时间越少、事项跑腿次数越少、事项办结率越高，改革成效综合评价就越高；反之，则越低。
政务环境，是指政府提供公共服务的软环境和硬环境，设定办事大厅环境、办事说明可读性、事项进驻满意度、办事方式可选性，其中事项进驻满意度采取行政服务中心审批事项进驻满意度来衡量，办事方式可选性采取办事方式集中程度进行衡量。办事大厅环境越好、办事说明可读性越强、事项进驻满意度越高、办事方式可选性越分散，改革成效综合评价就越高；反之，则越低。
政府治理能力，是指政府减权、限权、治权和优化服务，设定“就近办”实现度、“一窗”办结率、代办员制覆盖率、网上服务提供情况，其中“就近办”实现程度采取行政服务中心及分中心日常事项办理情况进行衡量，网上服务提供情况采用公众对网上能办事项的满意度衡量。“就近办”实现度越高、“一窗”办结率越高、代办员制覆盖率越高、网上服务提供越多，改革成效综合评价就越高；反之，则越低。
廉政作风建设，是指改革对党风政风带来的影响，在全面从严治党战略布局下，有必要把党风廉政建设作为一个单独的一级指标予以突出，设定党员岗位示范性、办事员服务态度。党员岗位示范性越强、办事员服务态度越好，改革成效综合评价就越高；反之，则越低。
（二）临安区“最多跑一次”改革成效评价实证结果
基于临安区“最多跑一次”改革成效调查问卷，使用EXCEL办公软件，对调查问卷收集的数据进行标准化处理后，分别按行政区域、办事主体、办理事项，加权平均得出改革成效综合得分，满分为100分。
1.按区域分类的“最多跑一次”改革综合评价
临安区东西长约100千米，南北长约50千米，总面积3126.8平方千米，是杭州地区地域面积最大的区，由历史上的三县合并而成，区域经济社会发展呈现出较大的差异。为深入分析改革在乡镇街道的推进情况，考虑区域分布，将临安区划分为城区和非城区[9]，分别进行“最多跑一次”改革成效综合评价。
表2 按区域分临安区“最多跑一次”改革综合评价得分
整体上，临安区“最多跑一次”改革成效综合得分为76分，处于中游水平。从表2看，廉政作风建设方面得分率相对高于群众获得感、政务环境、政府治理能力，其中政府治理能力得分率最低。分析原因，主要有四点。一是事项办理成本节约还不够，仅有39%的受访者认为改革后办事时间减少80%以上，72%的受访者表示事项跑腿次数在一次以内，还有很大提升空间。二是代办员制覆盖率偏低，问卷调查显示，60%的受访者表示没有代办员帮其代办过事项。三是“一窗”办结率较低，“窗户办理，集成服务”工作尚未全面铺开，32%的受访者表示不能在一个窗口办结业务。四是网上能办事项还较少，公众选择网上办事的比例较低，45%的受访者认为在政务网和手机App上能办理的事项太少，85%的受访者通过到行政服务中心现场办理业务。网上办事比例低，客观上是由于网上能办的事项比较少，主观上是由于路径依赖，习惯行政服务中心现场办理方式。
从地区看，临安城区改革成效略高于乡镇，城乡在改革推进方面总体上较为均衡。城区与乡镇改革成效出现差异的主要原因在于，乡镇地区“就近办”实现度、网上服务提供比例低于临安城区，各个镇街设有行政服务中心，但是还不能实现无差别受理辖区内事项申请，尽管设立了临安行政服务中心於潜、昌化分中心，但是有些事项还是需要到临安行政服务中心办理；乡镇“网上办”的技术保障、信息互动还不够。虽然临安“最多跑一次”改革代办员制覆盖率整体较低，但是临安区乡镇的代办员制覆盖率高于临安城区，这与乡镇的网格化管理以及广大农村地区居民受教育程度较低密不可分，网格化管理为代办员制度落实提供载体，农村居民对代办员制需求强烈。
2.按办事主体分类的“最多跑一次”改革综合评价
“最多跑一次”改革的评判权在群众手上，要变自我评价为群众评价[10]。群众是办事主体，分别代表个人、企业、机关事业单位等来政府部门办理事项，不同办事主体对改革的敏感度具有差异性，从而对改革成效的评价也是不同的。因此，本文按办事主体分类对改革成效进行评价。
表3 按办事主体分临安区“最多跑一次”改革综合评价得分
从按办事主体对“最多跑一次”改革成效的评价看，机关事业单位对改革成效评价最高，其次是个人，最后是企业。为什么企业对“最多跑一次”改革成效打分最低，分析原因，主要有三点。一是企业是追求盈利的主体，主观上希望改革能使成本降低。从表3看，企业改革获得感低于个体和机关事业单位，仅有68%的企业受访者认为改革后事项办理时间减少50%以上，而机关事业单位和个人在这方面的比例分别达到81%、77%。二是客观上企业涉及行政审批制度改革攻坚难度大。企业设立、变更等商事制度以及投资项目审批等相关方面涉及较多的前置审批、相关审批部门及大量中介服务机构，需要提交大量材料和“分散跑”各类中介机构和审批部门，47%的企业受访者认为行政服务中心进驻的行政审批事项不够。三是企业对党员岗位示范作用发挥的评价较低，52%的企业受访者表示党员岗位充分发挥了党员示范性作用，这主要是由于企业对廉政作风建设关注度较低。
个人、机关事业单位、企业对于不同指标评价的不同与差别化的行政服务资源投入、自身特征有关。例如改革知晓度，93%的受访者表示非常清楚地知道“最多跑一次”改革，而且个人受访者和企业受访者分别达到87%和84%，这与机关事业单位本身在体制内有莫大关系，其本身就对改革信息接收更容易和更快，信息传递层级更少。代办员制度覆盖率企业最高，企业涉及相关审批专业性强，专人专办能节约更多时间精力，代办员资源配置向企业倾斜较多，47%的企业受访者表示有代办员帮其代办，而个人则是37%。在办事方式选择上，企业对政务网的应用相比个人、机关事业单位频率更高，36%的企业受访者表示使用政务网办理事项，而个人受访者仅为2%，这与企业、个人、机关事业单位对时间成本的敏感性不同有关，企业更加注重时间成本节约，网上办事带来的时间成本节约是显而易见的。
3.按办理事项分类的“最多跑一次”改革综合评价
按照“最多跑一次”改革工作要求，临安区将直接面向企业和群众的审批服务事项纳入行政服务中心，调整办事大厅窗口设置，分别设立投资项目审批、商事登记、公安事务、社会事务、民生服务、公共资源交易等六个受理区，大致分为社会服务部门和经济管理部门两大类[11]。为评价不同部门的改革成效，本课题依据公众近期在行政服务中心办理过的事项，分别评价社会服务部门和经济管理部门“最多跑一次”改革成效。
表4 按办理事项分临安区“最多跑一次”改革综合评价得分
经济管理部门“最多跑一次”改革成效评价高于社会服务部门，经济管理部门改革力度大于社会服务部门，尤其是在政府治理能力提升方面下了大力。影响评价结果的主要因素是事项办理时间、办事方式选择性、“一窗”办结率等。从事项办理时间看，经济管理部门改革带来的办事时间缩减程度高于社会服务部门，47%的经济管理部门受访者认为办理时间节约80%以上，社会服务部门则为41%。在办事方式可选性上，经济管理部门改革“互联网+政务”、代办员制度等推广程度更高，32%的经济管理部门受访者选择非行政服务中心现场办理事项，而社会服务部门仅为8%。从“一窗”办结率看，经济管理部门“一窗”办结率高于社会服务部门，80%的经济部门受访者表示所办事项在一个窗口完成，而社会管理部门为67%。经济管理部门和社会管理部门“一窗”办结率不同的原因在于，2017年，临安区在投资项目审批、商事登记、不动产交易登记三大重点领域推进了“一窗受理、集成服务”工作，而医保、社会等人力社保事项，户籍、出入境等公安事项以及婚姻、救助等民政事项还未广泛覆盖“一窗受理、集成服务”工作。
三 深化“最多跑一次”改革的建议
自2017年浙江省推进“最多跑一次”改革以来，临安区改革取得了一定成效，行政服务中心平台功能得到加强，投资项目领域审批取得突破，以“一表通”改革为试点，实现投资项目高效审批；探索四级联动审批新模式，完善区、中心、镇街、村社四级审批功能，设立行政服务中心於潜、昌化分中心，创新实施“太阳模式”，加大公共服务资源向乡镇配置。以公众为主体，对临安区“最多跑一次”改革成效综合评价，发现临安区改革成效处于中游水平，城乡改革推进总体上较为平衡，城区改革成效略高于乡镇；机关事业单位受访者对改革成效评价最高，企业受访者对改革成效评价最低；经济管理部门“最多跑一次”改革成效评价高于社会服务部门，经济管理部门改革力度大于社会服务部门。影响临安区改革成效提升的主要因素是网上办理用户使用习惯尚未充分培养起来、“一窗”办结率有待提升、行政服务中心进驻的审批服务业务还不够集中、办理事项时间缩减还需提升、网上可以办理的事项太少等。
（一）推进“简化办、网上办、就近办”
1.精简办事材料，简化办事流程
一是全面推进办事事项标准化，梳理规范各部门单位的办事事项和办事指南，建立与省市统一规范、动态调整的标准化办事事项及办事指南体系，精简优化事项申报材料，尤其是涉及多部门、多层级的行政审批事项，要实现“一件事情”全流程“最多跑一次”。二是进一步清理各项证明和材料，围绕群众和企业普遍关心的养老医疗、户籍婚姻、变更备案、资质认定等事项，按照国务院“四个一律”要求，清理各类证明和材料，形成临安区各部门依法为公民办理相关社会事务开具的各类证明事项清单、需要办事群众（企业）提供的证明事项，并发文制度化。三是全面推进“一证通办”，重点针对教育、医疗、社保等便民服务事项，建立统一数据共享库，以身份证作为唯一标识，凭身份证实现“一证通办”。
2.增加网上可办事项，提升网上办事率
一是推进“一网通办”。提升浙江政务服务网临安板块功能建设，优化用户体验，开发无人受理页面，提供事项自助申请服务，增加网上可办事项；加速各部门系统与“一窗平台”的对接，通过延伸功能，实现“就近跑”、杜绝“多头跑”。二是推进“临安移动办事之城”建设，按照杭州市政府下发的打造移动办事之城工作要点，开发政务移动端App与政务网临安板块全面配套，所有涉及事项办理的通知、公告等集成进App，打通移动办事渠道，突破事项办理的时间和空间限制。三是开展政务服务网推广活动，加快网上办理事项的宣传，培养政务服务网使用习惯，实现公众从“不知道”“不会用”“不想用”向“知道”“会用”“主动用”转变。
3.推进三级便民服务体系建设，做好就近办
一是扩大“最多跑一次”改革区、镇街、村社区全覆盖，依托基本治理“四个平台”，推进“一窗受理、集成服务”和浙江政务服务网向镇、村延伸，在各镇街行政服务中心设立综合进件窗口，建立镇街、村社区前台综合受理，区级后台分类办理，镇街、村社区统一窗口出件的服务流程，实现镇街层面无差别受理辖区内事项申请。二是以全科网格员为基础，组建便民服务专职代办员队伍，对老、弱、病等特殊群体或专业化程度高的事项，扩大代办服务覆盖面；针对地理位置偏远、居住人口较少、没有条件设立便民服务站的偏远地区，建议设立代办服务点、选聘代办员，为群众实行免费代办和上门服务。三是优化便民服务空间布局，在全区开设24小时自助服务大厅，对公民可自助办理的事项向社区和村延伸，开设“家门口的行政服务中心”，借助银行网点多、分布广的优势，与银行网点开展合作，开设银行代办点。
（二）夯实基础保障，提升管理水平
1.深度推进信息数据的归集、共享、开发
一是加快建立全区数据应用平台。根据各部门共享需求清单，加快端口开放、信息归集工作，将电子证照、电子公章、申请人信息、申报材料等审批服务各类数据纳入平台，形成与省市统一、动态更新、共享校核、权威发布的政务信息资源目录体系，打破数据孤岛，打通数据共享调用功能，让数据在部门间“跑”起来，为全区应用系统开放统一标准的数据共享服务。例如，信息共享核查系统，将原来群众跑单位开具证明转为网上内部核查，变“纸质流转”为“电子流转”。二是加快建立数据管理中心，将审批服务产生的数据归入政务数据库内，变以往各部门的“数据输入”为“数据生成”，最终实现群众办事只凭一张身份证就可以办理。
2.加快行政服务中心事项集中进驻
一是配套保障“一门式”。按照一流标准加快推进市民中心建设，引入先进的管理理念，借鉴先进地区场地布置、智能系统建设，把与群众和企业生活生产关系最紧密的事情全部集中到行政服务中心办事大厅办理，实现“一门式”服务。二是继续推进“一窗受理、集成服务”改革。将全部办事事项统一纳入“一窗受理”平台，部门办事人员集中进驻行政服务中心，夯实投资项目审批、商事登记、不动产交易等三大重点领域改革成果，重点扩大公安、医保、公积金等社会服务事项的“一窗受理、集成服务”覆盖面，除特殊事项外，力争所有事项都到行政服务中心受理，做到“中心以外无权力”。
3.加强统一管理和监督
一是成立区级办事服务大厅统一管理领导小组，制定统筹管理办法，建立“1+5+2”（1个综合型办事大厅+5个专业型办事大厅+2个分中心）协同管理机制。二是加强对中介机构的管理。组建“中介服务联合体”，打造“网上中介超市”，将原先一事项委托一中介的分散性中介评价服务，转变为由一家中介机构牵头联合几家中介机构进行联合评价、服务，承诺服务时间、统一收费标准、明确办理进度。三是切实加强事中事后监管，推进“双随机、一公开”（随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，向社会公开检查结果）监管机制全覆盖，同时，加快实现监管工作全程信息化，强化大数据分析，不断提高随机抽查监管的精准性和有效性。
（三）强化队伍建设，转变宣传重点
1.建立激励约束机制
一是有针对性地引进、培养操作系统硬软件及信息安全方面的人才，并重视向镇（街道）、村（社区）配备技术力量。二是培养“多能型”人员。对综合受理窗口工作人员进行多部门、多专业、多领域业务能力培训，在窗口工作量忙闲不等时，可通过调剂办事力量等方式，缩减群众等待时间。三是完善统一政务咨询投诉举报平台建设，强化对窗口和工作人员的绩效考核，实现咨询答复投诉标准化、服务形象标准化。四是强化考核管理。派出单位对进驻窗口人员严格审核，审管办加强对单位进驻情况、业务开展、人员考核定级等方面的评价和鉴定，将窗口工作人员考评情况作为评先评优考核条件，提高办事人员的主动性、积极性。
2.整合升级宣传告知渠道
一是将宣传重点从“最多跑一次”的知晓度向办事企业群众对办事须知和服务举措的知晓度转变，让群众知晓并理解办事必需的材料、必要的流程、一定的审核时间。二是科学制作宣传资料，清单目录编制要清晰明了并动态调整，确保线上线下信息内容准确一致，供办事群众参考的样本设置要贴近实际、通俗易懂。三是加强对浙江政务服务网、咨询热线、微信公众号等服务载体的宣传，并通过开展“网上申请、上门服务”“在线申请、我来帮你办”等主题宣传活动，提高网上办理量。四是按照统一指引、统一咨询、统一入口的要求，对前期公布的“最多跑一次”事项，分类规范编制办事指南，以用户为中心设计“一站式”办事导引系统。
（责任编辑 方晨光）
[1] 杭州市哲学社会科学重点研究基地“杭州市委党校社会治理与地方政府创新研究中心”课题成果（2017JD42）；2017年浙江省统计青年研究课题。
[2] 浙江省质量技术监督局发布的DB33/T2036.1-2017《政务办事“最多跑一次”工作规范 第一部分：总则》。
[3] 中共衢州市委党校、衢州行政学院编著《“最多跑一次”改革的衢州实践和未来设计》，科学出版社，2018，第153～154页。
[4] 何显明、张鸣：《重塑政府改革的逻辑：以“最多跑一次”改革为中心的讨论》，《治理研究》2018年第1期。
[5] 张莹：《办事更加方便 短板还有不少 期待特色服务——宁波市民对“最多跑一次”改革的评价和建议》，《三江论坛》2017年第7期。
[6] 中共衢州市委党校、衢州行政学院编著《“最多跑一次”改革的衢州实践和未来设计》，科学出版社，2018，第153～154页。
[7] 浙江省委党校、浙江行政学院编著《“最多跑一次”改革》，浙江人民出版社，2018，第131～148页。
[8] 吴建南、庄秋爽：《测量公众心中的绩效：顾客满意度指数在公共部门的分析引用》，《管理评论》2005年第5期。
[9] 城区片区是指锦城街道、锦北街道、锦南街道、青山湖街道、玲珑街道；非城区片区包括13镇。
[10] 车俊：《坚持以人民为中心的发展思想 将“最多跑一次”改革进行到底》，《求是》2017年第20期。
[11] 社会服务部门：不动产登记事项、医保、社会等人力社保事项，户籍、出入境等公安事项，婚姻、救助等民政事项。经济管理部门：国（地）税涉事项，企业设立、变更等商事登记事项，企业投资项目审批事项。