第一章 绪论

第一节 研究背景

中国关于公共行政理论的研究已有时日，经过20多年的发展，公共行政理论无论在理论探索还是学科建制方面都获得了前所未有的突破，尤其受新公共管理理论和公共治理理论的影响，公共物品、公共选择、制度分析、政府与公民社会关系等研究主题开始进入学术视野。但是从整体上看，作为后起之秀，与西方国家相比，中国的公共行政理论研究还相对滞后。首先，传统的思辨和批判式的研究范式仍占主导地位，实证研究严重不足。其次，中国本土化的经验研究不足。主要侧重对西方研究成果的介绍和引进，尚未对理论进行中国化的改进和检验。再次，理论研究对于中国公共行政实践的指导不足。由于研究上的思辨传统和本土化研究的不足，中国的公共行政研究难以对我国当前社会变革中的重大问题做出相对科学的回应。而中国社会综合改革的不断深入与完善，必须依托先进的公共行政理论和框架，因此，当下有必要吸收公共行政领域中较新的理论和方法，面向中国问题、中国情境进行相关研究，实现理论和实践上的突破。

人口问题一直是中国面临的重大社会问题，也是政府公共事务管理的重要议题之一。人口问题是指在人口的数量、质量、结构等与社会经济和资源环境之间不协调而产生的影响人类生存和发展的各种社会问题的总称，中国的人口问题在数量、质量和结构上都有所体现。在人口数量上，“六普”数据显示，我国总人口为13.71亿，同“五普”相比，10年间人口增加7389万，年平均增长率为0.57%，与历次普查相比，增幅明显降低。这在一定程度上说明中国30多年的人口计划生育是卓有成效的。而人口数量的下降，并未带来人口质量的显著提高。一方面，中国出生缺陷监测中心数据显示，从1996年到2007年，全国出生缺陷率呈明显上升趋势，每年有80万～200万例出生缺陷婴儿降生，给家庭和社会带来沉重负担。另一方面，劳动力整体素质仍比较低下，农村剩余大量劳动力，这部分剩余劳动力主要从事廉价劳动，严重影响了人口红利对经济增长的贡献率。同时，控制人口数量的计划生育政策造成了中国生育率的快速下降，由此引发了严重的人口结构问题，人口老龄化危机凸显。相关统计数据显示，截至2013年底，中国65岁及以上人口已达1.32亿，占总人口的9.7%，且每年以1000万人的速度增加。预计到2053年，中国的老龄人口将达到峰值4.87亿，约占总人口的35%，给未来的经济和社会发展带来严峻的挑战。而人口结构失衡的另外一种表现即为性别结构失衡。性别结构失衡主要用出生性别比水平加以衡量，以每出生百名女婴相对应的男婴数为衡量标准，联合国明确认定出生性别比的正常值域为103～107，其他值域被视为异常。

中国的出生性别比持续偏高已经20年有余，从20世纪80年代起，随着控制人口数量的计划生育政策的实施和B超技术的普及，出生性别比问题开始出现，1982年中国第三次人口普查显示全国出生性别比为108.47，这一数字引起了中国政府的高度重视。中国政府针对此问题通过立法、行政约束等手段进行了控制，但仍没有遏制住出生性别比的持续上升的态势。1990年至2000年的10年间，出生性别比从113.89上升至117.1，而“六普”数据显示，我国出生人口性别比为118.06，而且城乡、孩次差异比较明显，农村普遍高于城市，“二孩”以上出生性别比高于“一孩”。性别结构的失衡将对我国的社会、经济发展带来重大挑战。中国社科院发布的2010年《社会蓝皮书》指出，目前我国19岁以下年龄段的人口性别比严重失衡，到2020年，中国处于婚龄的男性人数将比女性多出2400万。经测算，届时将有上千万适龄男性面临“娶妻难”问题。而当计划生育国策的推行遭遇强烈的男孩偏好以及B超胎儿性别鉴定技术的滥用时，出生性别比的失衡风险又大大增加了，势必会为中国未来10～20年的发展埋下重大隐患。男女比例失调还会带来就业挤压问题，未来10～20年，男性劳动力过剩所形成的“就业性别挤压”和“婚姻挤压”，不仅会造成大量光棍无法成婚，还会威胁到女性的生存、发展及安全。

性别失衡问题已经成为制约中国社会可持续发展的重大人口问题之一，中国政府采取了多种举措进行治理，更从2005年开始实施以“关爱女孩行动”为主题的综合治理行动。而性别失衡的现状和治理实践也引发了学术界的广泛关注。早在20世纪80年代初性别失衡初现端倪时，国家计划生育委员会就召开了专题研讨会进行出生性别比升高的归因分析。伴随着对出生性别比研究的深入，产生了大量有价值的学术成果，但从研究内容上看多数研究主要注重对于性别失衡态势、原因和后果的分析。态势方面，整体的性别失衡现象描述，性别失衡的城乡差异、孩次差异、地区差异等是研究的热点^［1-3］，而原因方面，传统文化、技术和政策以及社会因素等是学者们的关注点所在^［4-6］，后果研究则主要关注性别失衡导致的人口后果和社会后果^［7-8］。与态势、原因、后果的研究现状相比，有关出生性别比治理绩效的研究比较少。

中国的出生性别比治理行动已经进行了多年，但是有关其治理绩效学界一直没有明确的论断，究其原因，与学术界的关注重点有关，但是主要在于性别失衡问题的产生有着非常复杂的机制，导致对其治理绩效的分析难以从复杂的机制中抽丝剥茧，准确定位。作为人的意识和行为的产物，性别失衡首先受到人的观念、意识的影响，观念具有相对的稳定性，但同时又具有社会性，外部行为和环境可以改变观念与行为的方向和强度。因此，影响出生性别比治理绩效的因素既有微观个体的因素，又有外界行为的干预因素，同时也受到环境的塑造，各种因素交织作用对绩效产生影响，可以说，分析出生性别比治理绩效问题，治理中的利益相关体即人、治理所依托的组织以及治理所面对的环境是三个最重要的研究对象。这也是出生性别比治理绩效分析所要关注的主要对象和核心问题，基于此，对于人、组织和环境对出生性别比治理绩效的影响的分析尤为重要。

本书力图将新制度经济学中的制度分析视角引入出生性别比治理绩效的影响机制研究中，以制度分析与发展框架为理论基础，结合中国出生性别比治理绩效的现实情境构建框架，并利用数据进行验证，以期进一步丰富出生性别比治理绩效的理论研究，同时，为出生性别比治理实践的绩效评估和改进做出贡献。