三 集体行动范式下的农地利用研究

一些基于经验调查和研究的学者对上述不符合实践的研究提出了批评。其中，以华中村治学者^[38]的批评最为集中。本研究是对华中村治研究的总结和推进。本部分在介绍其研究成果的基础上提出研究思路。

（一）华中村治学者的经验研究

如果说个体行动范式更多的是产权理论的理论运用，那么华中村治学者的研究的鲜明特点是经验研究。他们在经验研究基础上形成了独具一格的研究范式和观点。2008年左右，学界兴起了农地制度研究的高潮，地方社会上各种形式的土地利用实践也层出不穷。以贺雪峰的《地权的逻辑》为代表，经验本位的华中村治学者进入农地利用研究领域。由此开始，华中村治学者形成了丰富的研究成果。到目前为止，华中村治学者在土地利用方面的研究成果已经有十几本博士论文和书籍^[39]。具体而言，华中村治学者主要从两个角度研究地权以及土地利用问题，一是2008年开始形成的公共品供给角度，二是从2012年开始的农地细碎化治理角度。

1.土地细碎化特征与农村公共品供给问题

毛刚强对贵州鸣村30年公共品供给实践的研究表明，当细碎化土地的刚性利益无法调整后，附着在土地上的公共品供给陷入“少数决定多数”的困局。^[40]龚春霞发现土地权利话语与农民土地权益实现之间存在悖论：农民的土地权利越大，集体享有的土地权利就越小，导致农民合作越困难，农村公共品供给成本增高，最终损害了农民利益。^[41]小农经营“小”且“散”的特性造成成本和收益无法被单个农户承担和享有，影响农民内部供给公共品的积极性，国家的外部供给也遭遇了地块细碎与产权难以整合导致的“反公地悲剧”问题。^[42]实施“增人不增地、减人不减地”政策后产生了大量生产生活已经完全脱离村庄但在村庄还拥有土地的“不在村地主”，他们没有承担村庄建设事业的积极性，给村庄公共品供给造成了巨大的负面影响。^[43]

以上文献从反面论证土地细碎化对农村公共品和农地利用的不利影响。一些研究者从正面论证强化集体所有权及土地调整的权利能够提高农村公共品供给效率。湖北荆门市通过农地调整重构了责任制，解决了农村公共品供给的搭便车问题。^[44]刘燕舞运用湖北、贵州3个村的个案论证了农地产权的两级构造的每一级能继续发挥作用，“统”的组织保障能够实质性运转^[45]，化解了公共资源的“公地悲剧”和“反公地悲剧”问题。在这些研究的基础上，这些研究者提出了农地制度改革的思路，即应该保持土地集体权利和农民个体权利的平衡，实行“兼顾稳定、适当调整”的方针和坚持统分结合的双层经营制度^[46]。

农村公共品供给研究从一个侧面揭示了土地细碎化特征对农地利用的不利影响。农村公共品是农地利用的重要组成部分，并且农村公共品附着在土地上，反映土地利用的集体性^[47]和非排他性^[48]特征。集体所有权的设置及其功能可以提高农村公共品供给绩效。

2.农地调整与农地细碎化治理

在集体的农地调整权利被限制的情况下，不少地方社会只能通过制度创新进行农地调整，以治理农地细碎化。这些制度创新重新发挥集体调整土地的权利，不仅解决了农村公共品供给困境，而且提高了农地利用效率，促进了农业增长。桂北F县农民运用村民自治制度，开展“小块并大块”土地调整实践，解决了农地细碎化问题。^[49]安徽繁昌县通过“虚拟确权”流转制度创新，弱化农民对特定地块的承包权利，克服了农地流转市场的“市场失灵”问题。^[50]湖北沙洋县通过创新土地调整方式，在保障农民土地权益的基础上将农民分散的地块调整到一块，实现了农户土地的连片耕种。^[51]

关于被学界集中批评的农地调整制度，贺雪峰、龚春霞在调查中发现了不同的逻辑。“我们往往借增加农民对土地投资的积极性来反对土地调整，来要求给农民更多土地权利，甚至要求土地私有化，其实是缺少现实依据的。相反，土地调整之所以重要，与土地投资和产出有关，即在当前户均不过10亩地，且每户地块零碎的背景下面，村集体就必须要有一定的调整土地的权利，才能为农民提供个体无法也无力获得的公共品和生产条件，并将细碎化的土地调整成片，使农民可以相对集中地耕种自己的土地。”^[52]这些研究表明，农地调整不仅具有公平分配土地利益的公平逻辑，而且有协调农民利益关系治理农地细碎化的生产逻辑。

由于土地存在细碎化特征，以单方面强化个体权利为目标的制度改革，不仅无法解决土地细碎化问题，反而导致农地利用被锁定在低效状态。华中村治学者对权利话语的批评集中于《地权的逻辑》这本书中。贺雪峰尖锐地指出赋予农民土地权利并不能实现农民的土地利益：“对于从事农业生产的农民来讲，更大的土地权利并不意味着更多的收入和利益。相反，更大的土地权利却往往意味着更高的集体行动成本，更少的集体妥协，更难对付的‘钉子户’和更加无法防止搭便车，从而是农户更难获得进行农业生产的基础条件……”^[53]

这种批评随着以承包经营权物权化为目标的农地确权工作的开展而更加激烈。以赋予农民更大土地权利为核心的土地确权，在细碎化土地上形成过于密集的土地权利导致农地难以有效耕作的缺陷，就只能作为现实被接受下来，中国农业被低效锁定。^[54]在实践中，由于农地确权政策脱离农村社会实际和农民需求，遭遇多方面的抵制，导致农地确权“被产权”的后果。^[55]农地确权实践与政策要求偏离^[56]反映了农地确权政策目标与农民诉求的内在张力。

一些政策制定者和注意经验研究的学者也持有相同的观点，这里需要提及的是张路雄的研究。张路雄是负责制定土地制度文件的政府官员，他深刻地认识到了户均耕地规模过小是我国种植业的最基本特点。他从政策制定的角度提出现行土地集体所有、分户承包经营的土地制度发挥集体经营层次的作用，既可以实现耕者有其田，不耕作者不占用耕地，同时又可以使耕地随着人口的城市化而不断向继续务农者手中集中，从而解决户均耕地规模过小的问题。^[57]

与学界主流的抽象理论研究不同，华中村治学者开展经验研究。华中村治学者注意到了我国土地的细碎化特征，强调土地集体所有制的合理性和农民集体行动的重要性，对个体行动范式进行集中批评。华中村治学者的研究具有以下三个要点：一是经验研究进路，不是以理论预设为出发点，而是以农地利用实践为出发点；二是国情视角和重视农地利用的特殊性，其研究的前提条件都是土地细碎化；三是对集体经济组织和农民集体行动的重视，并在此基础上认识到土地集体所有制以及统分结合双层经营体制的合理性。

华中村治学者已经提出我国土地细碎化特征及其对农地利用的不利影响这一基本问题，并对私有产权理论模型进行了批评，也形成了明确的政策主张。不过，华中村治学者集中从土地细碎化对土地利用不利的角度批评现有农地制度改革的方向，缺乏对土地细碎化问题直接而系统的研究。笔者将在经验研究的基础上，对我国土地利用和农地制度进行系统化和理论化研究。

（二）集体行动范式研究思路

笔者的问题意识来源于我国各地正在发生的农地利用实践及其面临的问题。正如华中村治学者所注意到的一样，细碎化是我国农地的显著特征，并且是我国农地利用的主要限制性因素，也是我国农地制度改革需要解决的主要问题。基于此，笔者将从土地细碎化角度分析我国的农地利用问题及其对农地产权制度的要求。

根据科斯定理，产权明确界定可以提高经济效益。这个命题建立在产权可以清晰界定或者界定成本很低的基础上。细碎化农地利用具有较高的外部性，无法在经济上建立明确的排他性产权，因而无法依靠产权明确界定的方式提高农地利用效率。在每个人的个体行动无法获得某种收益或者个人行动需要付出极其昂贵的代价的时候，集体行动便成为人们的共同诉求。在土地细碎化条件下，农民利用农地具有相互依赖性，农地利用效率的高低取决于农民之间是否能够形成有效的集体行动。尤其是在农业现代化背景下，农业规模效应凸显，农地利用效率的提高更加要求农民通过集体行动将规模效应产生的外部利润内部化。因此，农地利用效率的提高即是如何有效形成集体行动的问题。

本书使用集体行动范式分析细碎化农地的利用效率问题，主要探讨农民之间如何形成有效的集体行动。集体行动理论及其相关理论研究指出产权特性对集体行动效率的影响。“公地悲剧”理论指出了公共资源上没有设置排他性产权所导致的资源浪费使用问题。“集体行动的逻辑”指出了公共物品无法设置排他性产权（因为建立排他性产权的成本过高，无法将搭便车的个体排斥在组织利益之外）所导致的社会总福利降低的问题。^[58]“反公地悲剧”指出一些资源或财产的使用本来具有公共特性，但由于使用不恰当的私有产权制度，设置过多的私有产权，导致资源使用不足。^[59]换言之，不同的产权特性导致了不同的集体行动困境类型。

本书运用“特性-结构”分析框架^[60]讨论地权特性对人的经济行为和经济效率的决定作用。特性指细碎化土地的产权特性，是土地所固有的。尽管从长期的技术变革看这些特性会发生变化，但在既定的生产力条件下是给定的。结构主要指土地制度安排或者土地权利制度。土地权利结构是可以选择的，在本书的分析中主要分为私有产权结构和公有产权结构两种类型。这个分析框架可以分析在不同的产权特性条件下不同的权利结构将如何影响人们的选择及其相互作用，并最终决定地权使用的经济绩效。在这个分析范式中产权特性是给定的，产权结构是可以选择的，所选择的产权结构最终决定了农地利用的经济绩效。

本书所运用的理论资源是新制度经济学的交易成本理论。农地利用的经济绩效取决于集体行动是否达成，后者取决于在给定的产权特性下，所选择的产权结构能否降低农民互动的交易成本。如果交易成本过高，将导致集体行动无法形成，农地利用的经济效果也无法达到。

本书分析的逻辑起点是产权特性。原住民地区^[61]存在典型的土地细碎化问题，我国地权与典型土地细碎化问题不同。本书首先分析原住民地区土地细碎化的形成原因以及细碎化土地的利用方式和产权特性；然后通过对我国各地案例的研究，揭示不同产权结构对人们选择的影响及其绩效；在此基础上总结我国农地细碎化治理模式，并与其他原住民国家的农地细碎化治理模式进行比较；接着剖析分田到户以来我国农地制度改革逻辑以及中国的地权走向。要回答的问题是农地细碎化是如何产生的，又是如何治理的，中国的地权走向是什么。

我国农地利用问题实际上是如何解决土地细碎化对农地利用的不利影响，即农地细碎化治理问题。不同农村地区的生产力水平和自然条件不同，规模效应出现在不同的农业生产环节，从而使得各地农地细碎化治理方式也不同。根据农民实践，可以将农地细碎化治理分为三种典型类型。第一种农地细碎化治理方式是不发达地区在不改变农户土地面积的前提下，将单个农户分散、细碎的土地集中到一片或一块，在农户家庭范围内实现土地连片耕种。沙洋县“按户连片”制度创新即为这种方式的典型代表。第二种农地细碎化治理方式是欠发达地区和发达地区人地分离的背景下实现土地连片集中流转。繁昌县“虚拟确权”和上海市“反租倒包”制度创新即为这种方式的典型代表。第三种农地细碎化治理方式是不发达地区实现农业服务规模化。射阳县“联耕联种”制度创新即为这种方式的典型代表。笔者将以这三种类型为代表，分析我国提高农地利用效率、实现地尽其利的内在机制。在分析过程中采取比较分析方法，比较私有产权结构和公有产权结构下集体行动的实现方式及其经济效果的差异性。

本书研究的问题是土地细碎化条件下如何实现地尽其利，试图达到以下两个目标。一是理论层面，揭示我国土地的利用形态和地权特性，提炼出符合中国实际的农地产权理论，丰富土地制度理论体系和农业经营理论体系。二是政策层面，从土地细碎化治理角度重新梳理和理解土地政策法规，剖析土地集体所有制的经济效率，为农地制度改革提供政策建议。