第二节 全球治理与全球能源治理

一 全球治理理论的形成与发展

（一）全球治理理论的提出

20世纪90年代以来，“治理”一词在西方学术界得到广泛应用，尤其在经济学、政治学以及管理学等领域。一种观点认为治理是统治的一种变形。例如，治理专家罗茨认为治理是统治的一种新过程，在新环境下利用新方法来统治社会^[9]。另一种观点则认为治理与统治是两个不同的概念。例如，美国学者詹姆斯·罗西瑙在其著作《没有政府的治理：世界政治中的秩序与变革》以及《21世纪的治理》中指出治理区别于统治，其不依托政府或者国家的强制力量，通过采取一系列管理活动以实现目标^[10]。格里·斯托克对治理主体予以明确，指出其是一个由政府部门与各种社会公共机构构成的自主自治的网络^[11]。库伊曼和范·弗利埃特指出，治理不能由外部强加发挥效果，需要依靠多方行为体互动以创造结构与秩序^[12]。为此，可以认为，治理是对国家及市场手段的补充，其实质是一种公共管理过程，其价值目标在于维持秩序，满足公众需求，扩大公共利益，在一定范围内发挥公共权威的作用。

在推进全球化与多极化的过程中，人们面临的“全球性问题”加剧，各国对自身利益最大化的追求，往往导致全球性问题难以解决。伴随民主、平等、公正、自由等价值理念逐渐成为全球共识，各国开始应用治理框架来解决国际现实问题，标志着治理向全球治理方向的转变。“全球治理”作为经济全球化与世界多极化的产物应运而生，成为一种处理当代国际事务的新途径。1992年，全球治理委员会成立，它是一个独立性的国际组织。1995年该委员会发布《天涯成比邻》报告，指出全球治理发挥作用的主体为个人或公共的或私人的机构，它们通过利用拥有的权力及形成的协议，实现对利益冲突进行调和的目的^[13]。这一定义体现出全球治理的四个特点，即治理为一个过程，以调和为基础，由公、私部门共同参与，通过持续相互作用达到治理目的。

（二）全球治理理论综述

此后，全球治理实践及有关研究不断深入。根据全球治理发挥作用的主体、机理不同，何亚非在《选择：中国与全球治理》一书中将全球治理理论认识大体分为现实主义、新马克思主义、新自由主义、建构主义四个学派^[14]。按照这种划分，综述如下。

1.现实主义学派

现实主义学派认为在全球治理中发挥决定性作用的是国家权力，国家是全球治理的主要行为体，国际组织只是国家用于权力斗争的一种手段或工具。以芬克尔斯为代表，他指出治理即“在国际上做政府在国内做的事”^[15]，以地缘政治为基础对国际事务进行处理。因此，基于现实主义的国际关系理论，国家重视相对收益的获取^[16]，“集体安全”作为“均势”可以促进全球治理网络的稳定，但却难以实现“合作安全”^[17]。在全球治理过程中达成国际合作是困难的，并且形成的国际合作关系是脆弱的，特别是在较为敏感的军事安全与战略安全领域。但这种观点无法合理解释国际组织呈现出的自主性与独立性，且低估了国际机制发挥的作用。

2.新马克思主义学派

新马克思主义学派认为全球治理以资本主义的结构和规则为基础，它可以被视作西方自由理想主义和西方中心主义在全球化背景下的新形式，其最终目标在于构建西方模式下的世界秩序^[18]。作为世界超级大国，美国参与全球治理的意图在于巩固自身在全球的主导地位，建立美国统治下的国际秩序，从而继续扩大自身利益。^[19]乔治·布什在冷战结束之初主张“建立世界新秩序”，其实质即以推进民主化和自由化为名建立美国主导的世界秩序。^[20]尽管各个时期美国参与的全球治理呈现出不同的特点，但其本质没有发生变化，都是以维护和扩大自身利益为目的，旨在构建美国模式下的世界秩序。

3.新自由主义学派

新自由主义学派强调制度在全球治理中的作用，认为全球治理遵循一定的组织规则与制度规则，从而形成全球范围的、多层次的、民主参与的治理局面，突出机制对治理的推动作用。美国学者詹姆斯·罗西瑙认为全球治理可以被看作一个规则系统，由国家、政府间组织以及拥有一定权力的其他集团组织等构成^[21]。安东尼·麦克格鲁认为，全球治理不仅意味着国家机构、政府间合作等正式组织制定和维持管理世界秩序的规则和规范，而且意味着跨国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织等对跨国规则和权威体系产生影响。^[22]英国伦敦政治经济学院教授戴维·赫尔德在《治理全球化——权力、权威与全球治理》和《民主与全球秩序——从现代国家到世界治理》中强调全球治理必须全球化、多层次地开展，将正义和民主作为全球治理的规范基础。^[23]塞纳克伦斯认为全球治理是大国之间协议与惯例的产物，强调制度在全球治理中发挥着重要作用，尤其是大国在制度制定中占据主导地位。中国学者俞可平强调借助国际规制对全球治理的约束作用解决各种全球性问题，以维持正常国际政治经济秩序。^[24]综上，治理可以看作是由多数协议组成的一种规范系统。^[25]

与现实主义国际关系理论存在明显差异，自由主义国际关系理论强调国际合作的可能性，认为通过构建国际机制有助于形成合作。“囚徒困境”模型分析表明，采用“以牙还牙”等策略、控制前期参与合作的国家数量以及利用议题联系的方法等可以提高谈判达成合作的可能性。^[26]长期合作关系的维持可能带来的预期利益、国家间合作交易成本的降低，也进一步促使各国开展合作。自由主义国际关系理论为全球治理的谈判合作奠定了理论基础，阐明了国际制度是国际合作的结果，也有助于国际合作的深入与扩大。

4.建构主义学派

建构主义学派强调国家利益以国家身份而非国家权力为先决条件，国家之间互动可以形成对彼此的不同认知，从而建构国家间不同的身份，包括“敌人”、“对手”和“朋友”。这种国家间不同的认知结构决定了国家对通过国际合作促进全球治理的不同态度与行为。该学派认为，尽管一国基于强制性要求以及对自身利益的诉求会遵守相关国际制度，但如果缺乏对国际制度本身或合作方的身份认同，这种遵守国际制度的合作也只是一时的权宜之计。但该学派同时也指出，国际制度会对国家的既有偏好产生影响，通过向国家传授规范，使其对自身利益予以重新定义，从而形成一种由行为体相互作用塑造的社会环境。^[27]而制度规范的合法性是使国家接受制度并将其内化的主要条件。^[28]

根据以上研究，可以认为，全球治理是由国家政府、国际组织、非政府组织、跨国公司等多元主体通过参与、谈判与协调等方式，按照一定的程序、制度及协议开展，共同参与解决从地区到全球层次的问题，并达成一致行动。在当前形成的全球治理框架基础上，伴随日益增多的全球性问题，全球治理的内容也日益广泛，除了金融、贸易、货币等经济问题，还涉及能源、生态、人权、移民、恐怖主义等非传统安全问题。^[29]全球治理主体间的关系将日益平衡与民主，多元主体将构成一个互相依存的治理网络。治理主体彼此并列存在，无等级关系，自愿平等地采取系统化的全球治理行动^[30]，推动全球公共利益的实现。

因而，对全球能源治理的认识也主要表现为对国家主权与规则制度之间以及政府与市场之间的作用关系的认识。一种观点侧重于组织、制度对全球能源治理的影响，认为全球能源治理不依托各国政府权威进行，而是与全球治理制度保持一致，强调参与主体多元化与多样性。治理工作必须依靠严格的具有约束力的国际法律或者规则进行，通过参与、谈判、协调等方式解决全球性的能源问题。^[31]强调国际规则与制度在全球能源治理中的重要作用，指出全球能源治理主要包括规则的协商制定、实施监督等环节。^[32]强调市场机制在全球能源治理中的作用，指出以政治为基础，发挥市场作用，将加强全球能源市场的规范建设、推动全球能源治理“回归市场”路径作为关键任务。^[33]一种观点强调国家权力，认为全球能源治理以全球化为视角，具有现实主义对抗性特征。能源安全作为一种公共产品，需要多方力量维护。^[34]能源所具有的外部性与公共品等属性^[35]，要求政府在治理工作中发挥基础性作用。其强调能源是一种国家权力资源，表现为通过能源外交等国家能源战略，以及参与能源地缘政治博弈，实现向现实权力的转化。