第一章 全球能源治理实践与理论认识
第一节 全球能源治理发展的历史进程
纵观历史，每一次生产力的飞跃、科技的进步莫不与能源变革息息相关。正如著名未来学家杰里米·里夫金所说：“每一个伟大的经济时代都是以新型能源机制的引入为标志。”尤其是近代工业革命以来，能源成为工业化的动力源泉，也是国家综合国力的重要影响因素。一国对全球能源的开发利用能力、能源产业结构的完善与否、能源自给自足能力及能源外交水平对其在国际政治中的地位具有重要影响。化石能源的稀缺性及人类对能源的刚性需求使能源安全问题成为国家内政外交的重要考量因素。不同历史时期，以能源安全为核心的国家能源政策具有不同的历史特征，随着经济全球化及国际能源相互依赖程度的加深，能源安全问题逐步显现出全球性特征，全球能源治理获得不断发展。
在漫长的人类能源史中薪柴长期是主体能源，薪柴能源时期不存在能源安全问题。18世纪，英国纺织机、蒸汽机的发明，标志着第一次工业革命爆发，煤炭伴随着蒸汽机的发明被普遍使用。拥有丰富煤炭资源的英国等欧洲国家成为工业革命先锋力量。欧洲列强凭借其在工业革命基础上形成的庞大军事力量，在全世界范围内进行殖民侵略，主导着世界各地区的能源资源的开发利用。由于工业化发展迅速的国家往往也是煤炭资源较为丰富的国家，因此，这一时期能源安全问题并非突出问题。
19世纪70年代以来，电动机、发电机的发明引领世界由“蒸汽时代”跨入“电气时代”，这次大变革被称为第二次工业革命。石油工业也在这一时期迅速崛起，石油逐步取代煤炭确立其世界能源的主体地位。国际能源格局一方面表现为生产出口石油的殖民地和落后国家成为被控制、被掠夺的对象。欧美国家被称为“七姐妹”[1]的大型跨国石油公司通过实行纵向一体化战略，控制着从上游到下游的所有石油活动，凭借资本、技术和管理优势形成迫使石油资源东道国政府让步的权力，统治着国际能源市场，垄断国际石油价格。到20 世纪50 年代欧美石油公司完全控制了中东石油供应及欧洲、亚洲、拉丁美洲和北美的市场，原油产量占全世界的90%左右。到70年代，“七姐妹”的石油产量仍占到世界石油产量的3/4，石油产品销售超过世界石油产品销售的一半。[2]
另一方面，在掠夺世界各地石油资源、控制国际石油市场的同时，围绕着能源安全问题的能源地缘政治博弈凸显。随着武器广泛使用石油供能，石油的军事战略价值日益凸显，19世纪以来的许多战争与石油供应安全问题密切相关。能源安全问题或是左右战局走向的重要因素，或是成为战争爆发的直接诱因。在一战期间协约国与同盟国对领土的争夺中，也突出了对产油区的争夺，以控制石油供应。二战期间，战争双方更是采取措施摧毁对方的石油生产能力和运输通道，力图通过切断对方石油供应以拖垮对方。第二次中东战争也是典型的与石油密切相关的战争，英国联合以色列入侵埃及的主要原因便是埃及将苏伊士运河收归国有，威胁到英国的石油运输“生命线”。此外，还有美国为强化在中东地区的军事存在及对石油资源的控制而与伊拉克展开海湾战争。
在石油资源开发、争夺甚至战争形势下，国家间围绕石油安全问题进行的能源政策协调，推动着国际能源治理制度的发展。早在一战时期，英、法、美、意等协约国政府与石油公司便建立了石油会议制度。该石油会议具有掌控和协调所有协约国石油供应和油船活动的广泛权力，除保障协约国石油供应之外，还通过美国石油学会制定各国共同的石油产品标准，及实施能源供应的应急措施。[3]这种国际能源合作仅是战争时期的一种权宜之计，并没能形成长期的制度化安排。之后很长一段历史时期内，多边国际能源合作的制度并没能建立起来。
随着20世纪70年代两次石油危机的爆发，国际油价完全由西方发达国家和“石油七姐妹”决定的时代结束，西方国家垄断世界石油市场的局面被打破。国际能源秩序的发达能源消费国主导的“单中心”格局逐渐被发达的能源消费国和发展中的能源生产国相互对立的“双中心”格局所取代。[4]1960年，为协调产油国的石油政策及维护产油国的石油权益，科威特、伊拉克、伊朗等产油国成立了石油输出国组织（OPEC），以达成共同行动反对西方国家对产油国的剥削和掠夺。通过将西方大型跨国石油公司控制的本国的石油资源收归国有，利用限产、禁运、提价等手段在70年代制造石油危机，对西方发达经济体给予沉重打击，也打破了西方国家对国际石油市场的绝对控制。为了有效制衡OPEC禁运和提价等造成的政治经济后果，1975年经济合作与发展组织（OECD）成员国成立了国际能源署（IEA）。IEA通过评估及协调各成员国的能源政策，协调应急响应机制和战略石油储备的使用等，在OECD国家有效应对石油供应危机中发挥了重要作用。随着石油生产国和发达的石油消费国各自加强联合，国际组织在维护对己有利的能源游戏规则中的作用更加突出，全球能源治理得以初步发展，并以OPEC和IEA作为治理主体的二元博弈为主要特征。
20世纪90年代开始，经济全球化促使能源领域各国相互依赖程度加深，国际能源市场的参与者日益多元。能源安全问题越来越具有全球性，任何一个国家都难以仅凭一己之力实现能源安全。尽管美国等发达国家仍时而凭借强大的军事实力以霸权政治甚至战争的方式获取能源利益，但国际能源合作仍成为国家解决能源安全问题的必然选择，全球能源治理进入全面发展时期，治理格局从“双中心”向“多中心”发展。首先，国际能源生产与消费出现“多中心”。除中东地区、俄罗斯外，美洲等地区成为重要的能源生产中心，亚太地区逐步成为OECD国家之外的能源消费中心。俄罗斯、委内瑞拉等能源生产国日益增强其在国际能源领域的话语权，中国、印度等发展中国家逐步成为世界能源消费中心，亦寻求在国际能源治理中发挥更大作用。西方发达国家在国际能源治理中的权力逐步分散化，如石油定价机制出现多元化趋势。除对国际油价起着决定性作用的纽约和伦敦石油交易所外，伊朗、俄罗斯等石油交易所也纷纷成立，尤其是2008年国际金融危机之后，美元所主导的国际石油金融体系面临重大挑战。
其次，能源安全的内涵和外延不断扩大。其一，针对天然气的国际治理功能有增强之势。近年欧洲“断气”、中亚管线之争、“亚洲溢价”等问题持续推动各国对天然气安全的重视程度不断升级。早在1931年就成立了“国际天然气联盟”[5]，在21世纪初就已经出现“ 天然气外交”看法。尤其是在1998 年欧盟《能源宪章条约》正式生效后，天然气进口国在天然气市场和天然气贸易中得到更大程度的保护。天然气出口国俄罗斯和伊朗为改变不利地位，推动形成天然气输出国论坛。天然气输出国论坛由世界上天然气储量最丰富的12个国家组成，这12个国家控制了全球 60%的天然气储量、70%的天然气开采量和 60%的天然气国际贸易量。该组织目前对天然气市场还没有实质性的影响，但俄罗斯等国在大力推动其发展成为“天然气欧佩克”，这也受到美国等国家的高度关注和阻击。由于国际天然气市场总体上呈现区块化特征，因此天然气还难以达到石油的地位，“天然气欧佩克”还缺少形成的土壤。但随着欧亚大陆天然气管网的逐步密布以及海运LNG的不断增多，全球统一的天然气市场正在形成，全球性博弈将进一步强化。
其二，全球核秩序属于传统安全治理范畴，一般不作为全球能源治理的对象。这里考虑到核电也是重要能源品种，略做说明。目前，全球已形成以《核不扩散条约》为核心的法律规范、以国际原子能机构（IAEA）为基本组织机构的机制，遵循国家间平等的普遍性原则、各国均有权发展民用核能的原则、核武器的不扩散原则、核不扩散的自愿原则、核不扩散的监督保障原则、在不扩散问题上违约的惩罚原则。IAEA作为核领域世界性的权威组织，以多边方式解决核争端。《及早通报核事故公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》两公约建立了在核或放射性紧急事态下便于信息交流和及时提供帮助的国际应对体系[6]。此外，出于政治、军事、防止核扩散以及商业化等目的的核供应国集团、国际核能合作框架等相继成立。
其三，随着与能源有关的气候和环境问题日益凸显，国家能源安全由集中关注能源供应安全扩大到同时关注能源利用的环境外部性影响等方面，全球能源治理的功能领域也随之不断扩大。在此背景下，联合国成立政府间谈判委员会，达成《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）以专门应对气候变化问题。IEA将功能延伸到提高能效和清洁能源领域，以应对使用化石能源所导致的气候变化问题等。为了在全球范围内积极推动可再生能源广泛普及和向可持续利用的快速转变，世界主要国家在德国成立可再生能源治理的国际组织——国际可再生能源署（IRENA）。
最后，国际能源治理制度出现自身变革及多元化、分散化的发展趋势。一是增强发展中国家的代表性。如能源宪章正从区域能源组织向全球能源组织转型，体现在地缘上从以欧洲为主逐步走向全球，对亚洲、非洲和拉美等新兴、非传统区域开放。[7]二是增进能源生产国与消费国间的对话。如IEA由最初制衡石油输出国组织，到逐步加强与其磋商，以期稳定国际原油市场。三是许多非专门能源治理国际组织也将功能拓宽到能源治理领域，如联合国下属的联合国开发计划署等20多个专门机构都开始涉及能源问题。亚太经合组织（APEC）成立了“能源工作组”，提出了“能源安全倡议”。世界银行推出了“清洁能源开发投资框架”，增加了在能源领域的活动。[8]
随着我国能源消费的大幅增加，石油对外依赖程度保持较高水平，为确保能源的安全供给、稳定国际能源市场及防控能源对外投资风险等，我国在全球能源治理体系中的利益诉求不断增多。“十三五”规划中明确指出，要积极参与国际能源治理及规则制定，推动构建公正合理的全球能源治理机制，提升我国在国际能源领域的话语权。尤其是2016年9月，中国作为主席国在《G20杭州峰会公报》中明确提出全球能源治理的中国方案，推动在G20 框架下构建绿色低碳的全球能源治理格局。当前，西方发达国家普遍认为，国际能源治理需要中国发挥主要作用，中国参与全球能源治理的意愿也不断增强，未来势必将成为全球能源治理的主导国之一。