第六节 宏观经济管理体制改革起步

宏观经济管理体制改革涉及计划、投资、价格、财政税收、金融、商业、外贸、劳动、工资、社会保障以及行政管理和国家机构等方面的改革。其中外贸体制改革留待第七节中来叙述。

这期间开始改革以指令性计划为特征的计划投资体制，主要是下放计划管理权限，缩小指令性计划范围。在建设方面，过去国家对利用预算内资金、自筹资金以及利用外资进行的建设，都实行指令性计划。这期间改为只对预算内拨款改贷款的基本建设投资、纳入国家信贷计划内的基本建设贷款以及利用国际金融组织和外国政府贷款安排的基本建设，实行指令性计划；对地方、部门、企业自筹资金和用自借自还的外资安排的基本建设，实行指导性计划。还放宽了基本建设、技术改造和利用外资项目的审批权限。生产性建设项目，由国家计委审批的资金限额，由原来的1000万元以上，提高到3000万元以上；限额以下的项目，由地方、部门自行审批。利用外资建设的项目审批限额，根据各省、自治区、直辖市和沿海开放城市不同情况分别放宽到500万～3000万美元。在生产方面，由国家指令计划管理的工业产品，改革前为120多种，1984年减少到60多种；其产值占工业总产值的比重也由80%左右下降到40%左右。对大量的工业品生产实行指导性计划，对许多日用小商品完全实行市场调节。在流通方面，由国家收购调拨的重要商品，由改革前的65种减少到1984年的20种；由国家统一安排供应出口的商品由70多种减少到36种；国家统一分配的物资由256种减少到65种。^[40]

价格改革，采取调（调整不合理比价）放（放开指令价格）结合、以调为主的方针。①陆续提高了农副产品以及煤炭、矿石、冶金、建材和铁路、水运的价格，降低了一部分电子、机械等产品的价格，使得农产品同工业品以及能源、交通、原材料同加工工业产品之间比价不合理的状况有了一些改善。②按照减少国家定价、扩大企业定价的方向，缩小了国家指令价的比重，扩大了国家指导价和市场调节价的比重。1978～1984年，国家定价的农产品价格比重由92.7%下降到40%，国家定价的社会零售商品价格比重由97%下降到50%，国家定价的生产资料价格比重由100%下降到60%。与此相对应的数据就是政府指导价和市场调节价的比重。这是从此期间价格体制改革总体来说的。具体来说，此期间价格体制改革在以下两个方面取得重要突破。①对几百种日用小商品和大部分修理服务行业的价格，国家不再统一规定价格，由企业自行定价。②对煤炭等重要生产资料，开始实行价格“双轨制”，即在坚持计划以内产品执行国家定价的前提下，允许企业将超计划生产的产品，以高于或低于国家规定的价格自行销售。

为了改变统收统支局面，开始在财税体制方面进行改革。在政府与企业的财务关系方面，改革的内容主要包括如下。①从1978年开始，政府把折旧基金的企业留用比例由40%提高到50%。②1979年以后，原来由财政拨款的企业定额流动资金也改由银行贷款。1983年以后，企业需从留用的生产发展基金中提取10%～30%的补充流动资金。地方、部门和企业用自筹资金新建、扩建的企业投产，必须筹足30%的流动资金。③从1980年起，企业的技术改造资金，也开始由财政拨款改为银行贷款。④1979年开始进行基本建设投资改财政拨款为银行贷款的试点。从1981年起，凡是实行独立核算、有还款能力的企业，其基本建设投资都实行由财政拨款改银行贷款。^[41]这些改革在打破国家和企业之间的“大锅饭”体制方面取得了一定进展。

在中央政府与地方政府的财务关系方面，1980年实行了旨在打破原来“大锅饭”体制的“分灶吃饭”制度。其基本内容是：依据国有的企事业单位的行政隶属关系，划分中央政府和地方政府的收支范围，依此范围确定各个地方政府的包干基数；中央政府与地方政府的分成比例以及中央政府向地方政府的补助额，都是一定五年不变，地方政府可以自行安排预算，多收可以多支，少收也可以少支，自求收支平衡。

在税收改革方面，除了前述的在利改税方面所做的探索以外，还进行了以下重要改革。一是完善原来的税制。例如，1984年将原来单一的工商税分解为产品税、增值税、营业税和盐税四种，而后又缩小产品税的范围，并扩大增值税的范围。二是建立新的税种。如奖金税以及外商投资企业所得税和个人所得税。这些都是为了适应改革开放的需要，并发挥税收的调节作用。

金融方面的改革主要包括如下。①1981～1983年，国务院先后提出并正式确立中国人民银行的中央银行地位，令其集中力量，承担全国的金融宏观管理。其原来兼办的信贷、储蓄业务，由恢复和新建的工商银行、农业银行、中国银行和建设银行等商业银行承担。1982年，国务院还决定将国家外汇管理局划给中国人民银行直接领导，改变了外汇管理局同中国银行两块牌子一套机构的状况。②1979年以前，中国人民银行主要运用行政指令计划控制现金流通量。在信贷管理方面实行指标控制法，即信贷资金集中管理，统收统支，分行吸收存款全部上交总行，分行全部贷款按总行下达的指标发放。1983年以后，中央银行开始运用贷款利率和存款准备金等经济手段调节货币供应量。在信贷管理方面，由原来的存贷款总额指标管理改为存贷差额指标管理，即在完成总行计划的前提下，分行可以多存多贷，从而有一定的贷款自主权。③开始发展金融市场，前已述及，在此不再赘述。

开始改革商业体制，主要包括如下方面。①改革商品购销体制。一是改革农副产品购销体制。改革前，国家依据农副产品在经济中的作用分为一、二、三类，分别实行统购、派购和议购制度。1979～1984年，减少统购、派购品种。一、二类农副产品由46种减少到12种。二是改革日用工业品购销体制。这期间商业部管理的计划商品由135种减少到26种，并放开全部小商品价格，逐步将日用工业品三类商品由国家商业部门包销一种形式，改为统购统销、计划收购、订购、选购、代批代销和工商联营联销六种形式。三是改革日用工业品批发体制。打破原来在商业部和城市之间存在的一、二、三级批发层次，改为在城市设立自主经营的国有商业批发公司，并建立贸易中心。②调整商业所有制结构。一是将适合集体、个体经营的国有小型商业、饮食业和服务业，转为集体或个体所有。二是鼓励集体和个体所有制商业的发展。三是恢复和发展农村集市贸易。③改革国有商业企业管理体制。一是在1979～1981年试行经营责任制。二是在1982～1983年试行经营承包责任制。三是在1984年对小型商业试行改（改为国家所有、集体经营、自负盈亏）、转（转为集体所有）、租（租给个人经营）、卖（卖给集体或个人）。^[42]

开始改革原来统包统配的劳动制度，主要有三方面。①在国家规划指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织就业和自谋职业。②建立劳动服务公司，使其成为组织、管理、培训、输送和调节劳动力的社会劳动组织。到1984年年底，全国各级各类劳动服务公司已达2.7万个。③改革用工制度。开始在新招收的工人中实行劳动合同制。1982年，国营经济单位使用的劳动合同制职工为16万人，1983年为57.6万人，1984年增加到174万人，占全部职工的比重为2%。^[43]还在有些地方试行下放招收劳动合同制职工的权力。企业在职职工总数增长不超过生产增长的一定比例范围内，可依生产需要，自行招收劳动合同制职工，或在不超过工资总额的前提下，按有关政策，自行增减职工。

工资制度的改革，主要是政府对企业下放一定的工资管理权限。开始是实行企业可依经济效益提取奖励基金，企业自主使用奖励基金（包括用于增加奖金和浮动工资）的制度。在这个基础上，又有许多企业试行工资总额与经济效益挂钩浮动的制度。其具体形式有工资总额与最终产品产量（产值）挂钩浮动、工资总额增减幅度与上缴利润（利税）增减幅度挂钩浮动、工资总额增减幅度与实现利润（净产值或销售额）增减幅度挂钩浮动等。同时，企业可以在内部试行新的工资形式，如浮动工资制、结构工资制和职务岗位工资制等。

开始进行社会保障制度改革的组织准备、法律准备和试点。1978年五届全国人大一次会议决定重新设立民政部，统一管理全国的社会保险、社会救济、社会福利等项社会保障工作。1982年五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，专门就社会保障问题做了比过去较为全面的规定。从1984年开始，就国有企业职工退休费用试行社会统筹问题首先在江苏、广东等省的一些县市进行了试点，即由专门机构统一筹集、统一管理、统一调剂使用退休费用。统筹费用原则上用于退休人员的长期性开支，一般依一定工资总额的比例提取。

为适应经济改革和经济发展的需要，在1982年进行了一次规模较大的政府机构改革。这次改革在精简政府机构，解决由“十年动乱”造成的干部严重老化，废除事实上存在的领导职务终身制，实现干部队伍革命化、年轻化、知识化和专业化方面，起了重要作用。经过1982年的政府机构改革，国务院机构由原来的100个减少到61个，1982年以后，地方政府机构改革也取得了重要进展。当然，这项改革也是初步的，很不彻底。

可见，这期间适应社会主义市场经济要求的各项改革均已开始迈出步伐。