监督运行机制失灵，国企腐败呈现“新形势”

“王定国腐败案为何出现在企业改制这一特殊时期？值得深思，”承办检察官分析王定国案的主客观原因时说，“这得从王定国独揽大权的那天说起。”

1999年，中央经济工作会议召开，为完成“九五”计划加油鼓劲，会议明确把“国企改革作为中心环节，建立现代企业制度”，第一次提出“国企攻坚战”的口号，要求三年内完成抓大放小、债转股等目标任务。

2000年，N市推出“三联动”政策，对国企的资产、人员、债务一揽子解决，短短一两年间强势推进，把市属的11个工业局合并组建为机电、化建等五大产业集团。王定国掌舵的产业集团由化工、煤炭、建材、冶金等局组成，拥有100多家企业，堪称行业“巨无霸”。

五大产业集团组建目的就是优势集中，强力推进中小企业改制，总共有150多家企业要改为民营，70多家要破产关闭。

所以，从王定国上任直到案发，产业集团下属企业的改制、重组一直在进行之中。

“组建产业集团虽然体制上进行了改革，本意是实现政企分开，抓大放小，但仓促间上马，仍是老国企的架子，公司制的皮。原来的厂长、党委书记自然过渡到董事长、总经理，但内部运行机制上，还是老国企熟悉的那一套行政管理方式。之后持续经年的下属企业改制也全是依靠行政力推动的。”承办检察官认为，“当王定国升任集团党委书记、董事长、总经理之时，产业集团却还是行政首长负责制的架构，自然把各项大权揽于一身。”

监督机制方面也出现了很大的问题。

从内部监督来看，在改革之前，国企一直实行的是党委领导下的厂长负责制与职工代表大会负责制，职工在国企管理中占有主导地位。而改制之后取消了职工代表大会，职工的监督从体制上被削弱。

公司制架构中，产业集团内部由董事会、监事会实行监督，但现实中，这些人员全由组织委派，又全归王定国领导，所以对“一把手”的内部监督自然形同虚设。

外部监督，也相当乏力。

2003年国资委成立，经国务院及地方政府授权，代行出资人职责，可对超大型国企派出监事会，也可对重大事项进行干预。但国企已形成的管理层控制的局面牢不可破，特殊利益群体已经形成，一把手的权力与权威根本不容置疑。

更何况还有一个尴尬的现象：市一级国资委的行政级别只是处级，而王定国的行政级别却是正厅级，这样的“越级监督”显然障碍重重。

因此，国资委对这样超大型国企的监督仅停留在廉政教育、例行检查的层面。说到底，就是“形同虚设，奈何不得”。

国企旧的运行机制被打破，新的监督机制又没有确定，内外监督全面失守，造成王定国在国企改革中一权独大，再加上个人思想上的堕落，想不腐败都难。

“内外因结合是王定国腐败案的根源。王定国的成长历程曲折，痛苦的成长经历一度是鞭策他前进的力量，然而到了后期，却成为他腐败的心理动机——总觉得这些钱是对他曾经苦难的报偿，是他应得的。”承办检察官认为。

王定国在“悔过书”中如此描绘当时的心态：“机制转变后，经营者收入大幅提高，既有了票子，又有了资产，为子孙后代都打下了基础，看看自己，在企业干了一辈子，不如他们抓住了改革机遇一阵子。”

王定国看着下属风生水起，心生不平，加之大权在握，从此沦陷。

嗅到了“一把手”身上腐败的气息，一些改制企业如蝇逐臭。

即便是改制之后，行贿人的身影仍在王定国面前晃动。

企业名义上“民营”了，产业集团对它们只实行行业管理。可改制企业并无竞争力，脱离了产业集团这艘“航母”，它们无法生存。

“中小企业申请贷款难、改制企业职工有情绪，这些事儿都得集团公司出面协调，更何况，王定国这个正厅级干部的面子，大家还是认的！”承办检察官说，“因此，它们虽然获得了经营上、财务上的自由，但根本不愿脱离产业集团。”这也是超大型国企高管腐败案显现的又一原因。

于是，那些已经变身为私人老板的国企管理层继续对王定国毕恭毕敬，送钱送物。

在权钱交易泛滥之下，寻租者的目的已然实现，造成大量国有资产流失。王定国腐败案出现在国企深入改革的特殊时期，国企腐败呈现“新形势”。

当下，国企改制虽已告一段落，但重组工作仍在继续，这其中出现的腐败，尤其是大型国企腐败现象，已引起高层关注。

2010年，最高人民法院、最高人民检察院专门出台了《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》，明确了“对国家出资企业工作人员在国家出资企业改制过程中故意通过低估资产、隐瞒债权、虚设债务、虚构产权交易等方式隐匿公司、企业财产，转为本人持有股份的改制后公司、企业所有，以贪污罪定罪处罚”等适用法律的意见，表明国家对于国企中发生的职务犯罪，要继续加大打击力度，最大限度地挽回国家损失。

期待检察机关对超大型国企进行法律监督的探索，能为“破局”国企腐败“新形势”开个好头。

观察

深化改革是大型国企腐败的解决之道

专攻国企改革问题的专家认为，国企改革成绩显著，但“运动式改制”滋生出种种弊端。

我国国企改革划分为四个阶段：1998年东南亚金融危机发生后，国有企业受到冲击，举步维艰，大部分国企严重亏损，资不抵债。为帮助国企摆脱困境，国家开始实施国企改革的三年计划，主要内容是“下岗分流、减员增效”。1999年9月，中共中央通过《关于国企改革和发展若干重大问题的决定》，全面落实党的十五大提出的“用三年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度”。国家开始探索如何建立现代企业制度，增强市场竞争力，提高经济效益。方式是试点出让亏损企业，引入民营资本，职工下岗分流。

2000年以后，国家按照既定方针继续推进国企改革，一方面帮助国有大中型企业减员、减债、甩包袱，建立现代企业制度，增强市场竞争力；另一方面通过各种途径，包括出售、改制（股权多元化）、按政策破产等，搞活国有中小企业，国有资本逐步退出，职工下岗分流。

2000年到2003年是第二个阶段——全国上下行动起来，全面施行“优势集中”，就是把好的资产合并，坏的资产剔除。

在此期间，N市推出了国企改革的“三联动”计划，即人员、资产、债务联动，实行比较灵活的政策，用企业自身占有的国有资产的价值解决职工身份转换问题和银行债务问题，然后政府从企业中退出，企业真正走向市场。由于国企改革涉及政府众多部门，为使其有组织地进行，N市将原来的很多工业部门、机构整合成五大集团公司，既代表政府组织实施国企改革，具有一定的行政职能，又负责管理处置国有资产，具有投融资平台的职能，实际上是“婆婆加老板”。

第三个阶段是2003年到2007年。国家开始对国企产权改革的一些做法、政策进行调整，此后，简单的、大面积的出售、破产等“退出”方式逐渐减少，改革重点转向企业组织结构调整，包括兼并、重组等，将优势企业与劣势企业进行资产整合，优化资源配置，注重提高企业活力和整体效益。

第四个阶段就是2007年至今。经过三个阶段的结构调整，公司制逐步成为国有企业的主要实现形式，国有经济布局和结构调整取得重大进展，劳动、人事、分配制度发生重大变化，经济效益持续增长，因而被国内外称为“新国企”。

通过四个阶段的改革，国有企业成功地收缩了战线，从诸多竞争性领域退出，同时在关系国计民生、国家经济命脉的行业，又牢牢地掌控主流，为我国经济的持续稳定发展提供了保障。

但是，改革当中还存在着许多问题。

1999年的中央经济工作会议提出，把国有企业改革作为中心环节，积极促进扭亏增盈和建立现代企业制度。随即，“国企攻坚战”“三联动”这些短期的运动式的改革在全国遍地开花。最终造就了一批具有高度行政色彩的大型国有企业，它们具有像政府一样的金字塔型的权力结构，导致国企自上而下形成紧密的人身依附关系，行政集权导致滋生腐败。

国企改革的本意是要建立起既能代表出资人——全体人民的利益，又能经受住市场考验的国有企业。经过十余年的改革，取得了很大的进步，但问题伴随着成绩一并而来。其中最大的问题是，一些超大型国企出现了市场化、行政化、垄断化“三位一体”的形态。

市场化，是国有企业具有市场化的外表。在改革中，以现代企业制度、法人治理结构为目标，大型企业挂牌上市、成立董事会、监事会和股东大会。这些举措具备典型的市场化特征。

行政化，是国有企业的内部权力机构还是一种典型的行政化的权力结构，它并没有随着组织方式、治理结构的改造，转变为真正与市场经济相融合的经济主体。它的治理结构不是企业结构，而是与行政权力级别一一对应的行政组织结构。

垄断化，是国有企业在目前的市场结构中拥有庞大的资源，同时还具有计划色彩、垄断因素的经济主体。目前这些“抓大放小”之后剩下的国有企业，已经退出了竞争领域，它们形式上是平等的市场主体，实质上在它们所处的行业中具有垄断地位。

市场化、行政化、垄断化，这“三位一体”的形态是目前国有企业最大特征。

本应向着高度市场化目标行进的国企改革，恰恰被行政化、垄断化阻碍了发展的脚步，受到两重力量的“保护”。

一种是有形的力量——政府。国企与政府之间有着千丝万缕的关联，它的管理人员、职级直接跟政府挂钩。有的政府官员会到企业中担任领导人，而有的企业领导人也会去政府中当官。官商不分，严重影响了企业的治理结构。

另一种是无形的力量——政府赋予国企的垄断地位。虽然有“国计民生”和“战略性”的外衣包裹，但一些国企仍然将触角伸到了不适当的竞争行业中，造成了行业垄断，让民营企业只能在稀少的资源里举步维艰。

于是，在“三位一体”之下，监督机制全面失守，就滋生了这种形态下特有的腐败形式。

法理意义上，国企所有人是国家——由国家代替全民所有，而“国家”这一概念的空泛性造成了现实中国企所有人的缺位，导致了国家委托的代理人——国企管理层无比强势，从内部实现了完全的控制。他们虽然接受了国家的委托，却没有完全履行国家赋予他们的责任，反而利用国家的委托谋取私利。政府还没有建立起有效的监督机制，很难把监督落到实处。

在大型国企中，高层管理人员都还有行政级别，大多仍是任命制，带有“准政府官员”色彩，而不是真正的企业人。真正的企业应该是完全独立、自主投资、自主经营、自负盈亏、自负风险的。而当下的国企与政府有着千丝万缕的联系，谁行政级别高谁说了算，导致独裁式的管理，老总“一人独大”“一手遮天”，为所欲为。王定国就是其中的典型。这样的架构下，根本无法监督，这是根子上的原因。

改革中出现的问题仍需要深化改革来解决，如果能进一步推进改革，彻底实现现代企业制度，国企腐败终究只是浮云。其中，改革重点有以下三个方面：

第一，信息要公开、透明。在国企改革、运行和管理中，涉及企业资产的转让重组、土地权益的变更、重大投资融资项目、高层决策人员的任免与薪酬分配等重大问题，都应当及时向全社会公布，接受社会公众监督，从根本上杜绝内幕交易、权钱交易。这是防止国有资产流失、保护公众利益的重要途径。

第二，推进行政管理体制改革。转变政府职能，政府应更多地转到社会管理和公共服务上来，减少对企业微观活动的干预，割断政府官员与企业的利益联系。以此为目标，实行“四个分开”，即政资（资产）、政企、政事（事业单位）、政社（社会中介组织）分开。

第三，完善现代企业制度和现代产权制度。从法律、制度上入手，从各个环节健全法人治理结构，探索创新内部、外部监督机制，消弭企业的行政色彩，建立真正意义上的企业法人制度。中小企业要通过改制实现产权多元化，优势国企应推进整体上市，让投资者“用手投票”或“用脚投票”，接受市场的监督。

从外部来看，国资委的监督仍需强化。

近年来，国资委也在进行有益探索，大力推进国资投资控股平台建设，履行出资人职责，对旗下企业进行监督。这样的尝试有利于政府更有效地管理、监督国企。

中共中央在“十二五”规划中明确提出，要深化国有企业改革，完善企业法人治理结构，实现政企分开、政资分开；要坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，完善经营性国有资产管理和国有企业监管体制机制；同时，还要深化垄断行业改革，进一步放宽市场准入，鼓励非公有制企业参与国有企业改革，形成有效竞争的市场格局。

这些举措，明确地指向国有企业市场化、行政化、垄断化“三位一体”的形态，有效地落实这些举措，将为国企改革扫除障碍，也将让国企腐败失去生长的土壤。