四、党规和国法_领导干部法治思维十讲（第四版）-QQ阅读男生玄幻网

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四、党规和国法

十八届四中全会决定将法律规范体系和党内法规体系同时纳入中国特色社会主义法治体系。

根据《中国共产党党内法规制定条例》规定，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。

党内法规体系主要包括以下八类党内法规：[47]（1）党章及相关法规，如《中国共产党章程》《关于党内政治生活的若干准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党党内法规制定条例》等。（2）关于党的领导和党的工作方面的党内法规，如《中国共产党工作机关条例（试行）》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国人民解放军政治工作条例》《中国共产党党组工作条例》《中国共产党统一战线工作条例（试行）》《中国共产党重大事项请示报告条例》等。（3）关于党的思想建设方面的党内法规，如《干部教育培训工作条例》和即将制定的中国共产党党员教育工作条例。（4）关于党的组织建设方面的党内法规，如《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党问责条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《中国共产党农村基层组织工作条例》和已经纳入《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》的人才工作条例等。（5）关于党的作风建设方面的党内法规，如《党政机关厉行节约反对浪费条例》和即将制定或修改完善的关于党政领导干部住房、办公用房、用车、工作人员配备、医疗、休假休息、交通、安全警卫方面的规定。（6）关于反腐倡廉建设方面的党内法规，如《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》等。（7）关于党的民主集中制建设方面的党内法规，如《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党党务公开条例（试行）》等。（8）关于党的机关工作方面的党内法规，如《党政机关公文处理条例》《机要工作条例》等。

2018年年初，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》，提出到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善。党内法规制度质量明显提高，执行力明显提升，系统性、整体性、协同性明显增强。该规划明确，重点制定中国共产党重大事项请示报告条例，党中央领导全面深化改革工作、经济工作、法治工作等方面的规定，中国共产党农村工作条例、宣传工作条例、组织工作条例、政法工作条例、机构编制工作条例、群团工作条例、外事工作条例、人才工作条例等党内法规；修订《中国共产党统一战线工作条例（试行）》《中国人民解放军政治工作条例》等党内法规。

处理党规和国法的关系，需要重点把握以下两个方面的内容。

第一，对党规作用的理解要从执政，尤其是长期执政的角度看待。中国和西方在对待党政关系方面有很大不同，不能用西方国家处理、规范党政关系的标准理解、衡量中国的党政关系以及党规和国法的关系。与西方主要依靠国法调整党政关系以及党际关系不同的是，我们党依法执政的核心问题是科学界定党组织与国家政权机关、政协、人民团体、国有企业事业单位等非党组织之间形成的领导与被领导关系，在宪法法律范围内，主要依靠党规来规范这种领导与被领导的关系，至于这些领导对象与其管理对象之间的关系，则主要依靠国法或者章程来规范。[48]

第二，“党必须在宪法和法律范围内活动”，党规不能与宪法和法律相抵触。但必须注意的是，一方面，国法必须为党规留有余地，管党治党的有些领域是国法不应涉足的；另一方面，国法为党规划定红线，有些领域是党规绝对不能或者必须谨慎涉足的，如《立法法》第8条规定的法律保留事项。[49]

案例点评

案例1：著名男演员黄XX嫖娼事件

劳动教养、收容教育都涉及对人身自由的限制。在立法的法《立法法》实施之前，立法“无法可依”的年代，由全国人大常委会通过决定，进而授权国务院制定相关劳动教养、收容教育的行政法规本无可厚非。在《立法法》实施之后，限制人身自由等被列为绝对保留事项，且在全国人大常委会废除有关劳动教养主要规定的背景下，有关卖淫嫖娼收容教育的法律法规继续存在的正当性的确不足，即使出于国情或社会发展实际等现实原因而不能马上废止，也应当积极创造条件尽快废除。

案例2：温州“7·23”动车事故赔偿案

该案的赔偿问题之所以如此纠结，最主要的原因是铁路事故赔偿的依据本身“让人太纠结”。关于铁路事故赔偿，铁道部1994年制定的《铁路旅客运输损害赔偿规定》明确每名旅客人身伤亡的赔偿责任限额为人民币4万元，自带行李损失的赔偿责任限额为人民币800元；[50]2007年，在一起铁路事故赔偿案中，该规定受到社会的广泛质疑，于是国务院出台《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》的同时，废止了《铁路旅客运输损害赔偿规定》，将旅客人身伤亡的赔偿责任限额提高到15万元，自带行李损失的赔偿责任限额提高到2000元。[51]2010年7月1日实施的《侵权责任法》规定了赔偿的项目和范围 [52]，但没有规定具体计算标准。事实上，关于损害赔偿的计算标准，至今仍然适用的是2004年实施的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》。从本案赔偿的处理过程来看，最初谈判时的17.2万元依据的是国务院2007年颁布的《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》，但在众多受害人、受害人家属以及媒体的压力之下，相关部门最终选择了《侵权责任法》和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》作为主要赔偿依据。也就是说，最终赔偿依据的确定并不是根据法律的效力等级体系，而是谈判、斗争妥协的结果。事实上，当法律法规规定不一致时，应当根据《立法法》等确定的适用法律的原则予以确定，而不是通过谈判方式解决。那么，本案究竟应当以什么法律法规为根据确定赔偿依据呢？从形式上看，2011年动车事故发生时，上述《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》《侵权责任法》《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》都是有效的。《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》规定的限额赔偿和后二者有很大差别。在效力等级上，《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》是行政法规，《侵权责任法》是法律，因此，当二者不一致时，应当适用《侵权责任法》。但问题是：《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》是根据《铁路法》制定的，而《铁路法》第57条规定，“发生铁路交通事故，铁路运输企业应当依照国务院和国务院有关主管部门关于事故调查处理的规定办理……”同时，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的解释对象是《民法通则》，而不是《侵权责任法》。《侵权责任法》实施后，除了《侵权责任法》之外，“大概还有40部的法律规定侵权责任问题”，[53]其中就包括《铁路法》。在《侵权责任法》实施的背景下，如何理解《侵权责任法》和《民法通则》及单行法、行政法规及司法解释的关系，学界有不同看法。

关于《民法通则》与《侵权责任法》的关系，一般认为二者是新法与旧法的关系，二者冲突时适用《侵权责任法》的规定。但也有不同看法，王成教授认为《侵权责任法》由全国人大常委会通过，《民法通则》由全国人大通过，《民法通则》应当是《侵权责任法》的上位法，后者应当与前者保持一致。[54]

在《侵权责任法》与《铁路法》《产品质量法》的关系上，时任全国人大常委会法工委副主任王胜明指出：“民用航空和铁路承担的责任不一样，发生这些事情以后应当如何处理，首先应当看单行法。不是说应用侵权法全部解决所有问题。40多部单行法只要有效，原则上应该是先适用单行法，单行法里面找不到再找《侵权责任法》。”[55]梁慧星教授认为，在《侵权责任法》和“其他法律”的关系上，应根据《侵权责任法》第5条的规定，依照特别法优先适用的原则，处理《侵权责任法》和特别法的关系。[56]“《侵权责任法》和这些法律之间的关系应当解释为两层关系。首先，《侵权责任法》相对于这些法律当然是新法，要优先于旧法适用。其次，《侵权责任法》第1章到第4章关于侵权责任的一般规定，属于一般法，其他法律属于特别法。但是《侵权责任法》第5章、第6章以及第8章相对于《产品质量法》《道路交通安全法》以及《环境保护法》，又是特别法与一般法的关系。即在特定领域，这些法律都是调整该特定领域法律关系的一般法，《侵权责任法》的有关章节属于特别法，从而后者优先适用。”[57]

关于《侵权责任法》和行政法规的关系，一般情况下，行政法规与《侵权责任法》有不同规定的，应当适用《侵权责任法》。但根据法律授权制定的行政法规与法律不一致的，有不同看法。《立法法》第95条“根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决”的规定实际上肯定了根据授权制定的法规的效力比国务院非经授权制定的一般法规效力高。“更进一步，学界认为，依据本款的规定，可以得出‘法律与根据授权制定的法规具有相同位阶’的结论。”[58]

关于《侵权责任法》与最高人民法院司法解释的关系，有学者认为已经被《侵权责任法》替代的解释规则不得再适用，未上升为法律的解释规则还有适用余地。[59]

就本案而言，表面上看是国务院的行政法规和《侵权责任法》及最高人民法院司法解释之间的关系，实际上还涉及《侵权责任法》和《铁路法》的关系，《侵权责任法》与国务院行政法规及最高人民法院司法解释的关系。关于《侵权责任法》和《铁路法》的关系，二者是新法和旧法的关系是肯定的，但二者何为一般法、何为特别法却有不同看法。如果认为《侵权责任法》是特别法，那么根据“新法优于旧法、特别法优于一般法”的原则，应当适用《侵权责任法》。但问题是主流的观点认为《铁路法》是特别法，《侵权责任法》是一般法，当新的一般法和旧的特别法不一致时，如何适用法律就成为一个问题。当然，本案的问题还不止于此。《侵权责任法》只在高度危险作业的项下涉及铁路损害赔偿的特殊规定，这一规定相对于《铁路法》的规定而言应属于特别法 [60]，但《侵权责任法》关于损害赔偿的规定相对于根据《铁路法》授权制定的行政法规的规定而言应该属于一般法。如果“法律与根据授权制定的法规具有相同位阶”的观点正确的话，那么本案的法律适用问题就不那么简单了。新的一般法与旧的特别法不一致的，不能简单以“新法优于旧法”予以了结，从这个意义上讲，“处理铁路交通事故，不提《铁路法》和《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》是不可思议的”质疑是有一定道理的。[61]至少应当由法律解释机关给予解释。[62]

[1]. 中央部委（指国务院各部、委员会，中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构）和设区的市以上的地方政府制定的规章（以政府首长令的形式颁布）可以作为法院审理案件的参照，广义的法律有时也将其纳入。

[2]. 林彦：《劳动教养是法定制度吗？——兼论立法体制的宪法构建》，载谢立斌主编：《中德立法比较研究》，中国政法大学出版社2017年版，第74页。

[3]. 《温州动车事故赔偿博弈》，载《齐鲁晚报》2011年8月8日，第B02版。

[4]. 《温州动车事故赔偿博弈》，载《齐鲁晚报》2011年8月8日，第B02版。

[5]. 孙林：《温州动车事故赔偿的法律实践与铁路法的完善》，载《综合运输》2011年第10期，第41页。

[6]. （东汉）许慎：《说文解字·名例》（影印版），中华书局1963年版，第202页。

[7]. 《法理学》编写组：《法理学》，人民出版社、高等教育出版社2010年版，2017年第14次印刷，第23页。

[8]. 中央部委（指国务院各部、委员会，中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构）和设区的市以上的地方政府制定的规章（以政府首长令的形式颁布）可以作为法院审理案件的参照，广义的法律有时也将其纳入。

[9]. 《法理学》编写组：《法理学》，人民出版社、高等教育出版社2010年版，2017年第14次印刷，第24页。

[10]. 对此问题的回答，见本讲后文。

[11]. 对此问题的回答，见本讲后文。

[12]. 《法理学》编写组：《法理学》，人民出版社、高等教育出版社2010年版，2017年第14次印刷，第193页。