第一节 信访制度的历史渊源

中国信访制度深深扎根于中国历史文化土壤中。古代的上书言事、赴阙陈情,近现代的请愿制度,都为当代中国信访制度的产生和发展提供了丰富的历史养分。

一、古代上书陈情制度

在中国古代数千年历史长河中,上书陈情制度不断演进,展示出一幅色彩斑斓的历史长卷。

它发端于原始社会末期的尧舜禹时代。据史料记载,尧即位后,为了听取人们对社会治理的建议或批评等,就在大路口设置了两个标志性设施,一是“进善之旌”,二是“诽谤之木”。[1]此外还有尧“置敢谏之鼓”的记载。[2]舜时,继承尧制,“立诽谤之木,使天下得攻其过”[3],“设旌陈鼓以广直言之路”[4]。他还任命龙为“纳言”,“听下言纳于上,受上言宣于下,必信也”[5]。禹时,同时悬钟、鼓、磬、铎、鼗以待四方之士,史料称:“教寡人以道者击鼓,谕以义者击钟,告以事者振铎,语以忧者击磬,有讼狱者摇鼗。一馈而十起,一沐三握发,以劳天下之民。”[6]

进入阶级社会以后,这种历史文化传统得到继承和发扬。例如,西周朝外右置“肺石”,“以肺石达穷民,凡远近茕独老幼之欲有复于上而其长弗达者,立于肺石三日,士听其辞,以告于上而罪其长”[7]。在大寝之门外还建有路鼓,大仆“掌其政”。御仆和御庶子在路鼓处轮流当值,穷苦无告之民由朝士带领来到此处击路鼓鸣冤诉苦。[8]春秋战国时期,士人周游列国,积极参政议政,不少人因建言献策得到重用,由布衣而成卿相。有的诸侯国还发布相关王令。如,齐威王发布命令,“群臣吏民能面刺寡人之过者,受上赏;上书谏寡人者,受中赏;能谤讥于市朝,闻寡人之耳者,受下赏”[9],实行批评有奖制度。自秦朝至清朝的封建专制时期,中国古代上书陈情制度不断重构、承继、变革,形成了较为稳定的制度体系。

(一)公车府受理制度

秦朝建立公车司马府,对外受理吏民上书,[10]内朝由近臣掌通章奏。[11]西汉王朝在卫尉下设立公车府对外接受吏民上书。“公车司马令一人,六百石。”“掌宫南阙门,凡吏民上章,四方贡献,及征诣公车者”[12]。配备丞、尉各一人。西汉成帝于少府置尚书五人,其中,民曹尚书主管吏民上书事。秦朝和西汉前期,尚书只是“通章奏而已”,但后来进而“拆阅章奏”和“裁决章奏”。汉宣帝亲政后,令吏民上书不经尚书,改由中书令启封,宣帝亲览。这一制度模式确立后,魏晋南北朝诸王朝因袭之,只是在名称和具体运作机制等方面稍有变化而已。

(二)匦(使)制度

唐初继承前朝立登闻鼓和肺石古制。但是,武则天为通悉天下事务,于公元686年(垂拱二年),命铸铜为匦,置之朝堂。东边的叫延恩匦,献赋颂、求仕进者投之;南边的叫招谏匦,言朝政得失者投之;西边的叫伸冤匦,有冤抑者投之;北边的叫通玄匦,言天象灾变及军机秘计者投之。[13]以谏议大夫及补阙、拾遗一人充使,受纳诉状,每日暮进晨出。[14]谏议大夫及补阙、拾遗,为知匦事;御史中丞、侍御史一人,为理匦使。其后同为一匦。[15]武周以后的唐朝并没有废除匦制,而是大体上沿用。五代十国时期,后唐、后晋、后周等王朝承袭匦制。[16]

(三)登闻鼓及登闻检院制度

登闻鼓至少早在西晋就开始设立,南北朝、隋、唐、宋、元、明、清时期诸王朝承袭之,一直延续到清末。北宋将管理登闻鼓的鼓司改为登闻鼓院,将匦院改为登闻检院。南宋、金国也实行登闻鼓院和登闻检院制度,受理有关“言朝政得失、公私利害”等方面的进状。[17]未经鼓院者,检院不得收接。登闻鼓院和登闻检院只负责受理和转呈进状,不负责处理,皇帝直接审阅后交有关部门处理。

(四)通政使司制度

为了加强皇权专制统治,避免权臣控制言路擅权舞弊,公元1377年,明朝太祖朱元璋改察言司为通政使司,规定吏民上书必须经过专门设立的通政使司,改变了明初承袭的元制(言事经中书省)。通政使司有通政使一人,正三品;左、右通政各一人,正四品。后改司为寺,通政使改为通政卿,通政参议改为少卿,寺丞增置左、右补阙,左、右拾遗各一人。掌管四方陈情建言,申诉冤滞,或告不法等事。凡天下臣民实封入递,即于公厅启视,节写副本,然后奏闻。午朝则引奏臣民之言事者,有机密则不时入奏。凡议大政、大狱及会推文武大臣,必参预。[18]这就明确规定了通政使司的组成、职权、工作程序及地位作用等。清朝沿袭了明朝通政使司制度。

二、近现代请愿制度

鸦片战争后,中国社会发生巨变,西学东渐,近代西方各种思潮不断涌入中国,不同思想文化相互激荡,政治制度发生嬗变。上书陈情制度也是这样,受到西方影响,请愿制度首次以政治制度形式在中国历史舞台上出现。

辛亥革命时期,湖北军政府于1911年11月公布的《中华民国鄂州临时约法草案》规定:“人民得陈请于议会。”[19]1912年3月11日公布的《中华民国临时约法》在第二章第七条规定,人民有请愿于议会之权;第八条规定,人民有陈诉于行政官署之权。

北洋军阀执政时期,1914年制定了《立法院组织法》,主要内容有:人民请愿书,非有议员五人以上之介绍,不得收受;请愿事件,非经审查,不得提付院议;抵触约法之请愿,不得受理;干预审判之请愿,不得受理;请愿书不合程式者,不得受理;请愿书对于政府或议会,措词不守相当之敬礼者,不得受理。这些基本上都是禁止性规定,[20]从一个侧面反映了民权被削弱的事实。

南京国民政府时期,民众陈情请愿活动没有中断过,但由于国民党长期实行“训政”,直到1946年12月才制定了《中华民国宪法》,[21]其中第十六条规定,人民有请愿、诉愿及诉讼之权。国民政府公布施行的《立法院组织法》第八条规定,人民依宪法第十六条之规定,向立法院请愿时,其处理办法,由立法院定之。

可见,无论是古代上书陈情等制度,还是近现代请愿制度,在一定程度上可以成为民众表达疾苦、议政建言的渠道,是统治者广开言路、及时了解和处理社会矛盾的需要,起到了维护自身统治的作用。