第二节 信访制度的初创

信访制度是中国共产党领导建立的人民信访制度。中国共产党领导的红色政权建立之初,就把处理人民来信和接待群众来访作为一项重要工作内容予以规定。新中国建立后,设立了负责信访工作的机构,明确了相关工作制度,信访制度初步创立起来。

一、革命根据地时期处理人民来信和接待群众来访的制度

在瑞金时期,1931年11月7日通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》中规定,工农劳动群众享有言论、出版、集会、结社等民主自由权利。从临时中央政府到县级组织系统中,各级均设有工农检察部(科),下设控告局。控告箱应运而生。比如,江西兴国县苏维埃政府就设置了控告箱。大量的群众控告类来信主要由控告局负责处理。

在延安时期,1941年5月,中共陕甘宁边区中央局颁布《陕甘宁边区施政纲领》,其中规定,保障一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、财权及言论、出版、集会、结社等自由权。1942年6月,陕甘宁边区政府发布了《关于派公正干部切实调查群众控告案件的命令》。1945年9月,陕甘宁边区政府又发布了《令各县政府对人民控告干部的案件应及时认真负责处理》的文件,并予以认真贯彻。

中国共产党领导人有亲自处理人民来信和接待人民来访的传统。比如,毛泽东同志在延安时期就曾接收、接待和处理过许多群众来信来访。如,新闻工作者范长江曾于1938年1月3日给毛泽东写信谈论国家重大问题,毛泽东于2月15日复信,希望大家为促进并实行共同抗战、共同建国纲领而奋斗;[22]接到美国一位同情八路军抗战的人来信后,1938年6月15日,毛泽东请《解放》周刊编辑吴亮平起草一封回信,并明示回信要点。[23]1938年8月,抗日军政大学第六大队第一支队政治教育干事柳夷写信反映其入党障碍问题等,毛泽东于10月30日复信表明自己的看法,并告知写信人下一步反映问题的办法及渠道。[24]1938年,《大公报》派驻陕西榆林记者杨令德写信反映其外甥袁尘影被错误关押问题,12月14日,毛泽东复信说,其外甥已经被释放,并表示歉意。[25]1938年2月,毛泽东还亲自研究处理过延安、延川、宜川等地残废医院的伤病员要到延安集体请愿、反映医疗条件差等问题的事宜。毛泽东在百忙之中回复来信群众或接待求见者,凡能做到的,都满足其要求;不能做到的,也做了很好的解释说明工作。

随着解放战争的不断胜利,人民的政治热情空前高涨,不少群众给中央领导同志写信,批阅信件任务繁重。根据毛泽东同志的提议,1949年4月,中共中央批准成立“中央书记处政治秘书室”,由中央书记处书记任弼时兼任室主任,主要任务是处理人民群众给毛泽东同志和党中央的信件,为中华人民共和国信访制度的建立奠定了基础。

二、新中国信访工作机构的设立

新中国成立后,人民群众纷纷来信,表示热烈祝贺、拥护和支持,同时也有一些人民来信来访,要求政府帮助解决个人困难,或者反映情况。中央人民政府委员会办公厅指派专人负责人民来信来访工作。群众给党中央、毛泽东的信由中央书记处政治秘书室负责处理,开始是兼职,后改为专职。1950年,党中央决定撤销中共中央书记处政治秘书室,成立中共中央办公厅秘书室,专门负责处理群众写给毛泽东等中央领导同志的信件及接待上访群众,由毛泽东的秘书田家英任主任。[26]群众写给周恩来总理的信件,多集中在总理办公室处理。写给政务院和副总理的信件由政务院秘书厅的同志在办理公文同时兼办。1950年12月,中央人民政府委员会办公厅和政务院秘书厅合署办公,处理人民来信来访工作也合在了一起。1951年3月,政务院秘书厅成立“群众信件组”,作为办理人民群众来信的专职机构。1951年10月,总理办公室受理的人民来信工作移交给政务院秘书厅统一办理。1952年2月,政务院秘书厅开始安排专人负责领导人民来访工作。[27]当时,来访活动相对较少,专门的来访接待机构尚未普遍建立起来。随着来访活动增多,建立专门的接待来访机构被提上议事日程。1954年12月,国务院秘书厅人民接待室成立。之后,中央国家机关和地方政府普遍设立处理人民来信来访的工作机构,制定了工作办法。这标志着信访工作制度的组织基础开始创建起来。

三、信访工作基本方针的初步确立

新中国成立之初,毛泽东、周恩来等党和国家领导人就处理人民来信来访工作原则等问题,分别作出重要指示,为信访工作的开展明确了指导思想。1951年5月16日,毛泽东在中央办公厅秘书室的工作报告上批示:“必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。如果人民来信很多,本人处理困难,应设立适当人数的专门机关或专门的人,处理这些信件。如果来信不多,本人或秘书能够处理,则不要另设专人。”[28]1951年6月7日,政务院颁发了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》,这是我国第一部信访工作的规范性文件,促进了信访工作制度建设;1951年7月19日,通过了《中国人民政治协商会议全国委员会暨省、市协商委员会关于处理人民意见的试行办法》。[29]这些批示和文件初步明确了信访工作的原则要求、方法措施等,初步回答了怎么看待信访工作、如何处理信访问题等。主要体现在以下几个方面:

一是明确了信访工作的政治定位,强调做好人民来信来访工作的必要性。把处理人民来信和接待人民来访工作看作是党和政府加强与人民联系的一种方法。要求重视人民的通信,满足群众的正当要求,不要采取官僚主义的态度。指出,各级人民政府是人民自己的政府,各级人民政府的工作人员是人民的勤务员;应该密切地联系人民群众,全心全意地为人民服务;应该鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员;对于人民的来信或要求见面谈话,应该热情接待,认真负责处理。

二是明确了要有机构和人员来做信访工作。处理人民来信和接待人民来访是各级领导的工作,秘书或信访工作机构则是协助领导处理来信和接待来访的。中央要求,领导人应经常地对这项工作进行检查和指导,各级党委和政府应当指定一名领导同志负责,专门工作人员或机构的配备,根据来信来访多少和工作需要而定。

三是明确了处理群众来信来访的原则。凡属群众的正当要求,应当解决而又可以解决的,必须认真处理,负责解决;尚不能解决的,必须耐心解释;凡属中央专管部门已经解决了的问题,如无原则错误,一般应维持原议;如确有处理不当之处,可提请再议或提交原专管部门领导人负责处理。

四、信访工作基本规范的初步形成

新中国成立初期中央和政务院的有关文件规定了一系列信访工作制度,主要包括:

一是日常办理制度。对人民所提出的意见和问题,凡本机关能办理的,必须及时办理。需要转交下级机关或其他有关部门办理的,应及时转送,并检查催办。如系上级机关交办者,应及时办理,并于办理后将结果回报;若有特殊情况不能及时处理,亦应告知来信本人及原交机关。对于人民所提问题的处理结果,应及时通知本人。建立登记、研究、转办、检查、催办、存档等制度。

二是分工负责制度。对于群众提出的各种各样的问题,必须分别“归口交办”,依靠各个业务部门和工作单位,结合各自的业务和工作进行处理。凡属控告机关或工作人员的事件,应交人民监察机关处理。反对信访工作中推诿扯皮等官僚主义行为,中央各机关接见群众工作要明确分工。加强地方党政机关接见群众工作,减少来京求见的群众。

三是保护来信来访群众制度。严禁被控机关或人员采取报复行为;如有报复者,应予以处分,情节严重者并应送司法机关依法惩处。

四是工作报告制度。各级人民政府及政府各部门对处理人民来信和接见人民的工作,应经常总结和定期向上级报告。比如,各大行政区人民政府(军政委员会)和中央直属省市人民政府,应每半年向政务院作一次总结报告。

五是舆论监督制度。对于有教育意义的典型事件,于处理后,可在当地报纸上发表或在适当的会议上宣布。对报纸刊物所载人民群众的批评或意见,各有关机关或工作人员须认真研究处理,并应在该报刊上作公开的答复或检讨。

六是闹访处理制度。对无理取闹者,根据情节轻重,作适当制止或会同公安机关适当处理;对确有问题需要解决,但态度蛮横、滋事取闹者,原则上作两案办理,即一方面对其所提问题予以负责处理,另一方面对其取闹态度作适当制止,如有违法(包括违警)行为者亦可会同公安部门处置。

这一时期,信访制度尽管刚刚建立,但已发挥出积极的作用。一是提供了一条方便快捷的群众利益与意见表达的渠道。它汇集、吸收、综合并向上传递了大量的社情民意,为救济失业的工人、知识分子、旧军政人员、失学的学生和缺粮的农民等群体提供了重要帮助。二是调动了人民群众参政议政的积极性。通过信访渠道将来自各方面群众的意见建议搜集整理上报,源源不断地将蕴藏在人民群众中的无穷智慧与力量挖掘出来,在国家和社会发展事业中发挥出应有的作用。三是巩固了人民政权。人民群众通过来信来访方式检举、揭发和控告反革命分子以及坏人坏事,使各种敌特分子和不法分子纷纷暴露出来。同时,人民群众通过来信来访还揭发了各种官僚主义现象,促进了干部队伍的纯洁。