联合体投标必须提交合格的联合体协议和投标授权书

案情

2015年8月31日，某区公安局指挥中心系统集成项目招标信息发布。某研究所与某计算机公司组成联合体参加该项目投标，双方签订的《联合体协议书》约定：“某研究所为联合体牵头人，联合体牵头人与业主签订合同书，并就中标项目向业主承担合同规定的义务、责任和风险”，所附授权委托书载明：“兹委派我公司××先生，代表我公司全权处理××区公安局指挥中心系统集成项目政府采购投标的一切事项，若中标则全权代表本公司签订相关合同，并负责处理合同履行等事宜”，“投标人名称（公章）”处加盖某研究所公章，“法定代表人（签字或盖章）”处为某研究所法定代表人签字。

同年10月14日，市公共资源交易中心发布某研究所和计算机公司联合体预中标的公告，某通信设备公司对此提出质疑。市公共资源交易中心组织原评标委员会进行复核后认定：“某研究所和计算机公司提供的联合体协议书不符合联合体协议的其他法律要件，原评审审查失误，应予纠正，该联合体投标无效，推荐下一顺序单位通信设备公司为预中标公示单位”，并据此意见对前述质疑进行了书面回复。

2015年11月3日，经某区公安局确认，市公共资源交易中心发布了采购结果更正公告。某研究所及计算机公司对该质疑回复不服，向市财政局投诉提出：投诉人投标文件中出具的授权委托书符合法律法规要求。

市财政局于12月17日作出《政府采购供应商投诉处理决定书》，认为：“通信设备公司提出质疑，内容涉及投诉人的投标主体、联合体资格认定相关问题，市公共资源交易中心组织复核，符合规定。该联合体协议书不符合《政府采购法》第二十四条的规定，实质上不具有法律意义上的联合体协议要件，评审委员会据此判定其联合体投标无效，符合法律规定”，决定驳回投诉人的投诉。

某研究所及计算机公司不服投诉处理决定，向省财政厅申请行政复议，要求撤销市财政局作出的投诉处理决定和市公共资源交易中心作出的《质疑回复》。

2016年4月5日，省财政厅经组织听证、审理，作出行政复议决定，决定维持市财政局作出的投诉处理决定，驳回某研究所及计算机公司的行政复议申请。

分析

1. 供应商组成联合体投标的，应提交联合体协议。

本案中，某通信设备公司提起的质疑及某研究所和计算机公司提起的投诉和行政复议，涉及的核心问题是联合体协议是否有效。《政府采购法》第二十四条规定：“两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件，并应当向采购人提交联合体协议，载明联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。”根据上述法条，合格的联合体协议，应具备以下条件：从内容上讲，联合体协议必须载明联合体各方成员承担的工作和义务；从签订程序来讲，必须经联合体各方成员签字盖章，一般由联合体各方成员法定代表人签订该协议，也可委托授权代表签署；从各方联合体成员资格来讲，还要符合《政府采购法》第二十二条规定的条件，即（一）具有独立承担民事责任的能力；（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；（六）法律、行政法规规定的其他条件。

2. 联合体投标应提交由所有成员法定代表人签署的投标授权书。

《民法总则》第一百六十一条第一款规定：“民事主体可以通过代理人实施民事法律行为。”第一百六十五条规定：“委托代理授权采用书面形式的，授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期间，并由被代理人签名或者盖章。”在联合体投标时，联合体各方法定代表人一般不会同时出面共同亲自办理投标事宜，此时必须共同委托同一个投标代表代表联合体办理投标事宜，这就需要提交联合体各方成员法定代表人共同签署的授权委托书，表示该投标授权代表代理联合体投标。投标授权书的委托权限必须表明该授权代表有权代表联合体各方成员参加投标，而不限于联合体其中一方或几方成员。如果仅有联合体其中一方成员法定代表人授权而无其他成员授权的，则不能代表其他成员授权，也就不能代表联合体整体投标。

3. 联合体协议内容和授权委托书应符合法定要件。

本案中，某研究所和计算机公司提交的联合体协议中只规定牵头人的职责是签订合同，但未明确其代表联合体全权办理投标事宜，且所附投标授权委托书只有某研究所的签字和盖章，并未载明计算机公司法定代表人的授权委托情况，故联合体协议及授权委托书的内容只能表明：牵头人只负责签订合同，不代表联合体各方办理投标事宜；该牵头人指定的授权人也只代表某研究所本身负责投标、签订合同，计算机公司并未委托该授权代表代理其参与联合体投标的权限，故其不能代表联合体各方投标，不能认为联合体各方成员均明确授权同一代理人办理投标事宜。因此，该联合体协议书实质上不具有法律意义上的联合体协议要件，授权委托书不能满足代理联合体各方成员投标的要求，评审委员会判定其联合体投标无效符合法律规定。

另外，根据某研究所与计算机公司签订的《联合体协议》规定，联合体牵头人与业主签订合同书，并就中标项目向业主承担合同规定的义务、责任和风险。仅从字面意思理解，意味着如中标，则由作为联合体牵头人的某研究所而非联合体各成员共同与业主签订采购合同，并向业主承担合同规定的义务、责任和风险。该条款与《政府采购法》第二十四条第二款“联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任”的规定不符。

启示

联合体投标必须提交联合体协议，联合体协议必须明确联合体各方各自承担的工作范围和义务，明确联合体牵头人代表联合体全权办理投标及合同签订、履行阶段的主办、协调工作等必要内容。联合体协议中不能限制各方成员承担的责任范围，各方成员对招标人承担连带责任。

联合体授权投标代表办理投标事宜的，授予投标代表的授权委托书必须由各方成员法定代表人共同签字认可，载明其代表联合体成员各方全权办理投标事宜，而不能仅仅由牵头人或部分成员方法定代表人授权，这并不能代表联合体所有成员方共同投标。