零预算项目该不该走政府采购程序

案情

2018年2月，某市经济和信息化委员会政务云平台采购项目挂网招标，采购内容为政府政务服务云系统架构设计服务、基础设施服务、支撑软件服务、应用功能服务、信息安全服务、应用部署迁移服务、运行维护保障服务等相关服务。平台整体架构按照“市级平台、多级应用”模式建设，须满足市、县两级云服务需求。服务要求为：云平台可用性不低于99.95%，平均无故障时间不低于8000小时，数据可靠性指标比例不低于99.999%，安全等级达到等保三级要求，能够根据用户实际需求定制和调整CPU核心数、内存容量、硬盘空间及配套的基础软件、安全软件等。

招标文件显示，该项目预算金额为0元。供应商的投标报价≤预算金额的为有效报价，如供应商的投标报价低于成本价或高于预算金额，其投标文件将被拒绝。

2018年3月，该项目采购结果公布，某网络通信有限公司成功中标，中标金额为“0.0000000万元人民币”。项目中标价0元，意味着政府一分不出，即可免费获得服务。那么，预算金额为0元，不需要政府支付采购资金的项目，该不该走政府采购程序？算不算政府采购项目？

分析

1. 零预算采购不是一种采购行为。

预算金额为0元的项目该不该走政府采购程序？针对这个问题，业内目前有两种完全不同的观点：

第一种观点认为：零预算定价是否合理在云平台服务采购上很难解释。理由是互联网思维是一种免费服务思维，社会上大多数互联网企业为占领市场，为用户提供免费服务甚至采用补贴用户等方式，这一做法已经被越来越多的政务云采购人所接受。至于有人说0元中标有低价中标、恶意中标之嫌，但在实践中确实为采购人起到了节约资金的效果，而且目前市场上很多供应商都敢报这个价，而且都做到了诚信履约，这一行为难以区分是恶意还是善意，不应该武断拒绝。

第二种观点认为：零预算项目本身就不属于政府采购项目，在政府采购领域应该坚决取缔。理由是按照《政府采购法》的定义，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。换句话说，政府采购是使用财政性资金进行购买的有偿行为。该项目预算资金为0元，意味着该项目一是没有使用财政性资金，甚至连财政预算都没有；二是该合同的获得不是采用有偿方式购买，从这两点来判断，其不符合政府采购项目的定义。

上述两种观点中，第二种观点更符合《政府采购法》的立法精神。

2. “0元中标”本质上是一种赠予行为。

《政府采购法》第二条第四款明确规定：“本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。”零预算采购，0元中标很明显不是一种“有偿取得”货物、工程和服务的行为，与《政府采购法》相违背。

2017年10月1日起施行的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号），也明令禁止采购人不得接受免费商品和服务。该办法第六条第二款规定：“采购人不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务。”0元中标，本质上是一种赠予行为。在政府采购过程中，采购人依法不得接受供应商提供的赠品。

3. 零预算采购不符合《政务信息系统政府采购管理暂行办法》的规定。

2018年1月1日正式施行的《政务信息系统政府采购管理暂行办法》（财库〔2017〕210号）第九条规定：“政务信息系统采用招标方式采购的，应当采用综合评分法；采用非招标方式采购的，应当采用竞争性磋商或单一来源采购方式。除单一来源采购方式外，政务信息系统采购货物的，价格分值占总分值比重应当为30%；采购服务的，价格分值占总分值比重应当为10%。无法确定项目属于货物或服务的，由采购人按照有利于采购项目实施的原则确定项目属性。”该暂行办法第十一条同时规定：“政务信息系统采购评审中，评标委员会或者竞争性磋商小组认为供应商报价明显低于其他合格供应商的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评审现场合理时间内提供书面说明，必要时提供相关证明材料；供应商不能证明其报价合理性的，评标委员会或竞争性磋商小组应当将其作为无效投标或者无效响应处理。”

《政务信息系统政府采购管理暂行办法》是财政部专门针对政务信息系统采购的规范性文件，对政务信息系统项目采购主体、采购标的、采购需求、采购方式、评审办法和履约验收都提出了详细要求。如项目采购预算为零，一方面在编制采购文件时，无法依据该文件第九条的规定设定价格分值占比；另一方面在评审过程中，也无法依据第十一条的规定判断其“0元报价”的合理性。可见，依据《政务信息系统政府采购管理暂行办法》的立法初衷，也不赞成零预算采购和0元中标。

启示

政务信息系统采购项目的采购人，应当严格执行政府采购法律体系的相关规定，维护好正常的市场竞争秩序，而不应让赠予行为和竞争行为一起“比赛”，扰乱政府采购市场秩序。