政府采购项目必须是使用财政性资金的项目

案情

2010年11月28日，某大学为该校网络中心机房环境动力设备项目以公开招标方式采购70k W机房精密空调和在线式UPS等设备。招标公告发布后，信息技术公司向某大学发出质疑书，提出“精密空调技术性能和参数要求唯一指向A品牌，UPS包中推荐的电池品牌不在同一档次，合法性存疑”。某大学收到该质疑书后，对原招标文件中的设备技术参数进行了修改。2010年12月12日，信息技术公司等10家公司参加投标，电子工程公司中标。

2010年12月15日，信息技术公司再次向某大学发出质疑书，提出“第一中标人提供的电池为非法产品，投标产品质量稍差，却以超高价中标”，某大学书面回复：“1.关于电池是否为非法产品的问题，经核实，中标公司提供的产品的生产日期在生产许可证有效期内。2.关于中标产品质量稍差，却以超高价中标的问题：贵公司提供的材料无法证明中标公司的产品质量稍差。同时，根据招标文件规定，我校的评标标准是综合评估，评委选择性价比最优的产品，而不是只选择低价产品。”信息技术公司收到某大学的回复后向多部门发出“举报信”，市质量技术监督局书面回复：“××电器公司提供的蓄电池生产日期为2010年8月26日，是该公司在全国工业产品生产许可证有效期内生产的产品”，“生产许可证于2010年9月期满，电子工程公司为该公司授权的蓄电池产品特约经销商。”财政部国库司作出《不予受理告知书》，并明确“本次招标项目资金来源不属于财政性资金。根据《政府采购法》第二条，本项目不属于政府采购活动”。

信息技术公司认为某大学在招标文件、评标过程和评标结果中存在倾向性、无评分标准、串通投标、非法产品中标、低质高价中标、照顾关系户中标等违规现象，使信息技术公司的中标权益和经济利益受到损害，向法院起诉请求判令某大学赔偿投标费用823元。

法院认为，第一，因财政部国库司《不予受理告知书》已明确“本次招标项目资金来源不属于财政性资金。根据《政府采购法》第二条，本项目不属于政府采购活动”，故本次招标活动不应适用有关政府采购的法律规定。

第二，关于信息技术公司认为非法产品中标的问题，因其所提交的市质监局举报回复已明确电子工程公司为××电器公司授权的蓄电池产品特约经销商，且××电器公司为本次招标提供的产品生产日期为2010年8月26日，是该公司在生产许可证有效期内生产的产品，故信息技术公司认为非法产品中标的说法，不予认定。

第三，信息技术公司称某大学在招标文件、评标过程和评标结果中存在倾向性、无评分标准、串通投标、低质高价中标、照顾关系户中标等违规现象，其未能提交有效证据，故对此不予认定。

第四，信息技术公司主张某大学赔偿其投标费用823元，但其在庭审中仅提交了其公司内部凭证及相关票据复印件，违反了《民事诉讼法》第七十条的规定，对方当事人对此亦不予认可，故对其此项主张亦不予认定。

综上所述，信息技术公司依据《政府采购法》第七十条的规定要求某大学赔偿投标费用823元的诉请，不予支持。法院判决：驳回信息技术公司的诉讼请求。

分析

1. 《政府采购法》适用于使用财政性资金采购的项目。

关于《政府采购法》的适用范围，该法第二条规定：“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为……”也就是说，《政府采购法》指适用于政府采购项目，构成“政府采购项目”，需同时具备以下条件”：一是采购主体是各级国家机关、事业单位和团体组织；二是采购资金来源必须是使用财政性资金；三是采购标的必须是货物、工程或者服务项目；四是采购项目的属性必须是集中采购目录以内或者集中采购目录以为采购限额标准以下的项目。上述四个条件必须同时具备，如有一项不符合，则该项目不属于政府采购项目，依法不纳入《政府采购法》的管辖范围。本案财政部国库司明确“本次招标项目资金来源不属于财政性资金，根据《政府采购法》第二条规定，本项目不属于政府采购项目，招标活动不适用《政府采购法》”。

2. 2011年后事业单位自有资金纳入预算管理。

《政府采购法实施条例》第二条第一款规定：“政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。”依据《关于将预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预〔2010〕88号）的规定，自2011年1月1日起，全部预算外收支均纳入预算管理，取消了预算外资金，“预算外资金”一词已成为历史。自2015年1月1日起施行的新《预算法》把一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算均纳入预算管理。《行政单位财务规则（2012）》（财政部令第71号）和《事业单位财务规则（2017）》（财政部令第90号）进一步对单位预算管理作出了规定，明确行政单位、事业单位的各项收入和各项支出应当全部纳入单位预算，统一核算，统一管理。事业单位为开展业务及其他活动依法取得的非偿还性资金收入为事业单位的收入，包括财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入和其他收入。

因此，自2011年以后，特别是《政府采购法实施条例》颁布施行和2014年《预算法》修改后，凡使用纳入部门预算管理的资金，不论来源，包括部分事业收入、经营性收入和其他收入等“自有收入”，都应当纳入政府采购管理范畴。因此，依据《政府采购法实施条例》和新《预算法》，只要是预算单位进行的采购活动，都应依法纳入政府釆购范围。如本项目发生在2011年以后，特别是《预算法》修改和《政府采购法实施条例》实施以后，由于该类资金已纳入预算管理，则本项目应属于政府采购项目，归《政府采购法》管辖。

3. 质疑、投诉必须提供明确证据。

供应商对政府采购活动有异议的，可以向采购人提出询问、质疑；还有权进行投诉，申请行政复议或者提起行政诉讼。《政府采购法》第五十二条规定：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”第五十五条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”第五十八条规定：“投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”可见，《政府采购法》赋予供应商完善的救济措施，给予其全面周到的保护。

但是，供应商在提出质疑投诉时，不得滥用法律赋予的权利，质疑投诉应在法律规定的时限内行使，质疑或者投诉须有必要的证明材料，不得凭空想象、恶意质疑或投诉，甚至杜撰“事实”、伪造证据。近几年来，相关法律对此作了进一步明确，2015年3月1日起实施的《政府采购法实施条例》第五十五条规定：“供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。”2018年3月1日起实施的《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十二条第一款规定：“供应商提出质疑应当提交质疑函和必要的证明材料”。该办法第十八条还规定：“投诉人投诉时，应当提交投诉书和必要的证明材料，并按照被投诉采购人、采购代理机构（以下简称被投诉人）和与投诉事项有关的供应商数量提供投诉书的副本”。此外，该办法第二十一条第（一）项同时规定：“投诉书内容不符合本办法第十八条规定的，应当在收到投诉书5个工作日内一次性书面通知投诉人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。未按照补正期限进行补正或者补正后仍不符合规定的，不予受理。”也就是说，质疑或者投诉必须提供相应的证明材料而非臆想杜撰，如果缺乏相应证据或者没有事实依据的，其质疑、投诉将不予受理或被驳回。本案发生在《政府采购法实施条例》和《政府采购质疑和投诉办法》颁布实施之前，应适用《政府采购供应商投诉处理办法》[1]（财政部令第20号）中第六条、第八条、第十一条和第十七条等相关规定，投诉人信息技术公司称某大学在招标文件、评标过程和评标结果中存在倾向性、无评分标准、串通投标、低质高价中标、照顾关系户中标等违规现象，但其未能提交有效证据，故其主张不能成立。

启示

1. 供应商认为政府采购活动违法并侵害了自己合法权益的，有权向采购人提出质疑；未收到答复或者对答复不满意的，可以向政府采购监管部门投诉；对投诉处理决定不服的，还可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

2. 供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期届满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉，投诉时应当提交投诉书。供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料；投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。