自序

砥砺前行，不忘初心，与乡村振兴战略同行

乡村振兴战略是继统筹城乡发展、建设社会主义新农村之后,我们党在十九大报告中首次提出的解决“三农”问题的重大决策部署,是向全党和全国人民吹响解决“三农”问题的总号角。战略围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”20字总要求,涉及产业发展、生态环境、精神文明、社会治理、农民生活等“三农”问题的各个方面,是政治、经济、文化、社会、生态“五位一体”的综合体现和在农村的具体落实。

在乡村振兴战略提出前,国家分别提出了城乡一体化、全国统筹城乡综合配套改革试验区、社会主义新农村建设、中国美丽乡村建设等解决“三农”问题的主题。中央从2004—2017年连续14年发布了14个与“三农”问题相关的中央一号文件,但是这14个文件涉及的“三农”问题的主题没有任何一个像2018年中央一号文件正式全面发布的“乡村振兴战略”一样全面、系统,目标、路径一应俱全。2018年中央一号文件提出了“中央统筹、省负总责、五级书记一起抓”的高规格要求;同时规定党内制定农村工作条例,立法机构应将乡村振兴法纳入立法规划。这些要求和规定都体现出本次乡村振兴战略的紧迫性、严肃性和责任性。

2004—2018年,连续十五年的中央一号文件都以“三农”(农业、农村、农民)为主题,笔者由于工作的原因,有幸一直从事与“三农”紧密相关的工作。

作为法律专业工作者,笔者参与了“三农”问题及城乡统筹政策法律方面的相关工作。2003年,笔者作为执业律师和政府法律顾问深度参与了成都市城乡一体化工作,先期参与了成都市“三个集中”以及“六个城乡一体化”改革中的大量政策法律事务。“三个集中”即工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向业主集中;“六个城乡一体化”即城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化。为此易中天教授专门到成都采访、调研,出版了一本《成都方式》的专著。2003—2007年,成都市进行的城乡一体化改革是成都市自身的探索和实践,由于城乡二元结构背景下的政策和法律体系障碍,工作中涉及的农民身份、土地权属、集体经济发展、集体资产改革、农村社会公共服务等重要问题,都没有国家层面的政策法律文件的直接依据。2007年6月7日,国家批准成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区,记得当时一起参加改革工作的一位同志开玩笑说,成都全国统筹城乡试验区的设立批文,相当于国家给了成都一张推进城乡一体化以及开展统筹城乡改革的营业执照。也正是有了国家层面的批准和支持,2008年1月1日中共成都市委、成都市政府联合发布了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》(成发〔2008〕1号)的一号文件,该《意见》就农村土地承包经营权、农村集体建设用地、农村房屋流转等问题进行了规定。成都批准设立为全国统筹城乡综合配套改革试验区后,笔者作为成都市统筹城乡及农村产权制度改革法律工作组成员,深度参与和见证了改革中的重要工作和取得的重要改革成果,参与了承包经营权长久不变试点改革、集体资产股份量化改革、建设用地指标交易规则的设立、新农村四大基础工程改革工作等城乡统筹及农村产权制度改革的相关重要工作;参与和见证了全国首家集体土地及农村产权交易平台——成都市农村产权交易所的设立;参与和见证了全国首家农村产权纠纷解决平台——成都仲裁委农村产权仲裁院的设立和首例农村产权纠纷仲裁裁判工作;多次列席参加了由成都市主要领导主持及各区市县主要领导参加的“产改联席会”;持续多年列席参加了成都市农委组织召开的处以上干部参加的“主任办公会”;受成都市委党校的邀请,多次为成都市副处级以上干部培训班讲座“城乡统筹中的重要问题政策法律体系”;受成都仲裁委的邀请,在成都仲裁委农村产权仲裁院成立仪式上为首届农村产权仲裁员培训农村产权仲裁规则;在四川省司法厅、成都市人民政府、成都市司法局的指导下,领衔建立了成都市律师协会城乡统筹法律专业委员会并任首届主任,同时协助指导筹建了四川省律师协会城乡统筹法律专业委员会,组织了有关城乡统筹领域的各类课题调研,受政府及成都仲裁委委托担纲组织编写了相关内部材料。

作为涉农产业行业平台负责人及农业全产业链双创平台创始人,笔者参与了“三农”产业及投融资工作。2013年,笔者在成都市人民政府的指导和支持下,推动成都市市级以上700多家农业产业化龙头企业行业平台建设,融合国内国际及四川省内的银行、担保、小贷、会计、法律、税务、资产评估等行业组织,共同发起组建了成都农业产业化龙头企业融资与上市孵化中心,其间广泛接触成都、四川以及全国农业龙头企业、家庭农场为代表的新型农业经营主体以及愿意投资农村产业链的各类投融资机构。在国家“大众创业、万众创新”的“双创”战略引领下,2016年,笔者在成都农业产业化龙头企业融资与上市孵化中心的基础上,领头发起成立了全国农业产业化全产业链创新创业孵化平台——三浓创咖众创空间,以农业产业化龙头企业集群为产业基础,以人才、技术、资本、土地、市场等五大核心关键要素为资源打通农业全产业链,促进农业农村创新创业工作。同时,笔者也作为研究机构负责人参与到国家乡村振兴战略中。2018年2月,习总书记视察四川,在成都市郫都区战旗村视察调研时提出“乡村振兴要走在前列,起好示范”的嘱托,这既是对战旗村的鼓励,又是对郫都区、成都市、四川省的期望。为了落实习总书记来川视察和战旗村调研时的嘱托,在中共郫都区区委的支持下,中共四川省委农村工作委员会批准同意,由深度参与国家统筹城乡综合配套改革试验区改革的部分专家为主要发起者,融合了国际国内官方智库、社会智库中在乡村振兴理论与实务领域内有建树的专家,筹建成立了四川战旗乡村振兴研究院并登记注册在战旗村,笔者有幸受党委、政府的信任出任研究院负责人。

本书以国家乡村振兴战略相关政策法律改革推进为基本线索,以投资者参与集体土地项目运营全程各环节可能涉及的基本概念理论知识和实务难题为主要内容,以项目建设运营流程为基本时序,结合笔者多年从事执业律师、政府顾问、项目顾问、直接参与投资、项目孵化等多角度的专业和经验以及系统思考,从顶层设计、规划定位、土地取得、项目建设、项目投融资、项目运营、纠纷预防与风险防控全过程贯穿集体土地项目的开发运营;本书通过政策理论梳理,实务疑难问题解答的方式,旨在为有意或正在投身乡村振兴的投资者提供一个对乡村振兴集体土地项目系统运营的认识,有效避免或解决投资及运营过程中可能带来的各种困难与风险。在当前我国经济社会结构发生深刻变革的背景下,有意投身这场农村改革热潮的各类主体,如何从乡村实际出发,顺势而为,在国家相关改革政策和法律的引领下,将集体土地项目认识好、运行好,创造出价值;同时又避免工商资本、社会资本下乡经营农业过程中可能出现的借机炒作、过分非农化经营和损害农民利益等行为。土地制度是乡村振兴制度体系的核心制度,不管是以农村农用地为基础的农村承包经营权制度,还是以建设用地为基础的宅基地管理、集体经营性建设用地使用权入市、新的征地制度改革等,很多规定和内容都是体现国家规划和用途管制的限制性和禁止性规定,所以对相关政策法律的透彻研究和对集体土地项目的系统运营认识和准备都必不可少。

本书共八篇,以乡村振兴各项改革政策及法律规定为基础梳理各篇基本概要,针对农村集体土地项目运营中的典型问题进行专业解答,同时提供经全国统筹城乡试验区——成都改革试验过程中有关集体土地的各类模式与范本,力求覆盖项目推进中的核心问题,最后附上相关政策文件汇编予以佐证和便于读者查看。

第一篇为“顶层设计”——思想与政策法律篇,提示乡村振兴项目特别是特色小镇、田园综合体等规模化用地项目,在投资建设前,需要把握好中央改革的方向,认真领悟和学习国家政策法律,做好项目的顶层设计,这既是项目的方向,又是项目的底线。

第二篇为“多规合一”——规划篇,主要介绍项目在做好顶层设计后,需要就项目本身的用地情况、产业情况、建设情况结合项目所在地的产业规划、土地利用规划、城乡规划等情况与项目做好多规合一的融合并得到当地政府主管部门的认可。

第三篇为“资源取得”——土地篇,该篇是集体土地项目的重要环节也是本书的重要部分,主要介绍项目在做好顶层设计和多规合一的项目规划得到当地政府认可的同时,需要与政府和集体经济组织签订项目战略合作协议以及和村民或村集体签订好土地流转协议及集体建设用地出让协议,保证项目用地的合法有效取得。由于集体土地不是政府直接供地,需要等项目确定后从集体土地所有权人手里取得项目用地,因此要避免集体土地项目确定后项目用地却迟迟落实不了的情况发生。

第四篇为“项目推进”——建设篇,本篇主要介绍在土地合法有效取得后,如何合法开展项目建设,书中重点介绍了在乡村振兴战略提出前,国家批准成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的项目建设情况,部分项目对乡村振兴项目仍然具有极强的借鉴意义。

第五篇为“资金运营”——投融资篇,主要介绍乡村振兴项目除了投资者自身投资外,在借助政策性资金、金融杠杆、项目资本性融资中需要了解掌握的一些问题和相关政策法律规定。

第六篇为“项目招商”——产业篇,主要介绍乡村振兴项目必须以产业为基础,厘清当前国家鼓励发展的产业形态以及在从事相关产业时如何融合农业产业化龙头企业、家庭农场、专合组织等新型经营主体的资源和优势,并找到与当地村集体、村民建立利益共享的利益联结机制。

第七篇为“纠纷解决”——司法篇,主要介绍乡村振兴项目中容易产生纠纷的内容和处理救济的办法,为乡村振兴项目中防范和解决纠纷提供思路和方法。

第八篇为成都案例篇,主要介绍成都市作为全国统筹城乡改革试验区、第二批农村改革试验区的一些先进村集体、政府职能部门在改革中围绕土地、产业、金融、经营等各环节开展的改革创新和实践探索,对乡村振兴土地项目的全程系统运营提供更多的借鉴和模式参考。

本书通过上述章节的安排系统总结了农村集体土地项目S-DLCFO-D七步全程系统运营模式,以期为读者提供一个全面思考、整体把握、系统推进的集体土地项目运营管理模式。

由于国家乡村振兴战略刚刚提出,在新的战略规划下,国家层面正式的法律和具体规定较少甚至是空白,成型的可借鉴项目和模式也较少。本书主要梳理和总结了近十多年来与乡村振兴战略方向一致的改革政策和改革试验区一些代表性项目运营情况,由于时间跨度较长且是对集体土地项目全程系统性介绍,难免在政策梳理和专业章节认识上有诸多疏漏和不足,敬请各领域的读者、专业人士、专家指导批评,以帮助笔者优化完善。

2019年1月