专题二

行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为,一般不属于行政诉讼受案范围

——邵某华诉浙江省杭州市西湖区人民政府不履行法定职责案

【裁判观点】

可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为,并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为,亦即上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级行政机关所作的行为,不属于人民法院行政诉讼受案范围。行政管理相对人可以直接针对对其权利义务产生影响的对外发生法律效力的行为,以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告,提起行政诉讼。而上级行政机关对下一级行政机关的执法过错行为的调查及追责,既是行政机关上下级之间的内部管理行为,也是行政机关上下级之间的内部监督行为。不论内部监督行为的结果如何,都不对申请人的权利义务产生直接影响。因此,针对下一级行政机关的执法过错行为,不论上一级行政机关是否立案调查,是否作出相应决定,当事人对相关决定是否接受,均不属于人民法院司法监督范畴,也非行政诉讼受案范围。

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

案号(2017)最高法行申1129号

再审申请人(一审起诉人、二审上诉人):邵某华。

委托诉讼代理人:汤英。

再审申请人邵某华诉浙江省杭州市西湖区人民政府(以下简称西湖区政府)不履行法定职责一案,浙江省杭州市中级人民法院于2016年7月15日作出(2016)浙01行初290号行政裁定,对邵某华的起诉,不予立案。邵某华不服提起上诉后,浙江省高级人民法院于2016年11月15日作出(2016)浙行终852号行政裁定,驳回上诉,维持一审裁定。邵某华仍不服,在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审,审判员白雅丽、周伦军参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

邵某华以西湖区政府为被告具状向浙江省杭州市中级人民法院起诉称,浙江省杭州市西湖区人民法院于2015年12月14日作出(2015)杭西行初字第267号行政判决,确认西湖区政府蒋村街道办事处(以下简称蒋村街道办)强拆邵某华房屋的行为违法。邵某华认为,蒋村街道办应承担非法强拆邵某华房屋的违法责任,遂于2016年4月4日向西湖区政府邮寄了《履行职责申请书》,请求依法追究蒋村街道办相关责任人员的违法责任,但至今未得到任何答复。西湖区政府的行为属于行政不作为,侵害了邵某华的合法权益。故提起行政诉讼,请求确认西湖区政府未依法履行追究蒋村街道办相关责任人员违法责任的法定职责违法;责令西湖区政府依法履行追究蒋村街道办相关责任人员违法责任的法定职责。

一审法院认为,公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,要求行政机关履行的法定职责应是行政机关负有法律、法规、规章等明确规定的行政管理职责。邵某华起诉要求西湖区政府履行对下级行政机关监督查处的法定职责,该职责并非西湖区政府对外行使行政管理职责过程中产生的职责,而是行政机关内部监督管理职责。故邵某华的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对邵某华的起诉,裁定不予立案。

二审法院以相同的理由驳回邵某华的上诉,维持一审裁定。

邵某华向本院申请再审,请求:1.撤销浙江省高级人民法院作出的(2016)浙行终852号行政裁定;2.撤销杭州市中级人民法院作出的(2016)浙01行初290号行政裁定;3.判令原审法院依法对本案进行立案,并作出实体判决。其申请再审的事实和理由为:依据《浙江省行政执法过错责任追究办法》第六条,第七条以及《杭州市行政败诉案件过错责任追究办法》第三条的规定,蒋村街道办行为属于应当追究过错责任的情形。《浙江省行政执法过错责任追究办法》第十五条规定,追究行政执法机关的过错责任,由行政执法机关的上一级行政执法机关进行调查、作出决定;追究责任人员的过错责任,由有权机关按照管理权限进行调查、作出决定。《杭州市行政败诉案件过错责任追究办法》第七条规定,对行政机关的问责,由直接领导的上一级行政机关开展过错责任调查并处理;对责任人员的问责,由行政机关按照干部管理权限开展过错责任调查并处理。所以西湖区政府具有依法追究蒋村街道办责任的法定职责,其在收到邵某华邮寄的《履行职责申请书》后不作任何答复的行为明显属于行政不作为,邵某华据此提起诉讼,符合行政诉讼法的相关规定。

本院认为,本案的争议焦点是上级行政机关对下级行政机关的行政执法过错责任的调查和处理是否属于人民法院受案范围。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。一般认为,可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为,并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为,亦即上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级行政机关所作的行为,不属于人民法院行政诉讼受案范围。行政管理相对人可以直接针对对其权利义务产生影响的对外发生法律效力的行为,以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告,提起行政诉讼。而上级行政机关对下级行政机关的执法过错行为的调查及追责,既是行政机关上下级之间的内部管理行为,也是行政机关上下级之间的内部监督行为。不论内部监督行为的结果如何,都不对申请人的权利义务产生直接影响。因此,针对下级行政机关的执法过错行为,不论上级行政机关是否立案调查,是否作出相应决定,当事人对相关决定是否接受,均不属于人民法院司法监督范畴,也非行政诉讼受案范围。具体到本案中,西湖区政府针对蒋村街道办涉案强拆行为是否调查处理,以及是否追究蒋村街道办及其工作人员的违法行政责任,均非人民法院行政诉讼受案范围。一审法院裁定驳回邵某华起诉,二审法院裁定驳回上诉,维持一审裁定,符合法律规定。

综上,再审申请人邵某华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条,《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人邵某华的再审申请。

审判长:耿宝建;审判员:白雅丽、周伦军;法官助理:孙辉妮;书记员:周萍

二○一七年四月二十一日