第一部分 受案范围

专题一

人民政府不履行层级监督职责的行为,一般不属于行政诉讼受案范围

——石某等诉江苏省人民政府不履行法定职责及行政复议案

【裁判观点】

人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照《行政诉讼法》的规定进行。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作监督,但上级人民政府该职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成,上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的,一般并不直接设定当事人新的权利义务,当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责,不具有权利保护的必要性和实效性,依法应当裁定不予立案或者驳回起诉。

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

案号(2017)最高法行申143号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):石某。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):江苏省人民政府,住所地:江苏省南京市北京西路68号。

法定代表人:石泰峰,省长。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):江苏省宿迁市人民政府,住所地:江苏省宿迁市宿城区南湖路1号。

法定代表人:王天琦,市长。

一审原告、二审上诉人:种某娟。

一审原告、二审上诉人:杨某超。

再审申请人石某诉被申请人江苏省人民政府(以下简称江苏省政府)、江苏省宿迁市人民政府(以下简称宿迁市政府)不履行法定职责及行政复议一案,江苏省宿迁市中级人民法院于2015年10月8日作出(2015)宿中行初字第00062号行政裁定,驳回石某等人的起诉。石某等人不服提起上诉后,江苏省高级人民法院于2016年11月25日作出(2015)苏行终字第00813号行政裁定,驳回上诉,维持一审裁定。石某仍不服,在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审,审判员白雅丽、王展飞参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

一、二审法院审理查明:石某、种某娟、杨某超(以下简称石某等)的房屋位于江苏省泗洪青阳镇三里社区居委会某小区。2013年12月30日,江苏省泗洪县人民政府(以下简称泗洪县政府)作出洪房征字〔2013〕20号房屋征收决定,石某等不服提起诉讼后,江苏省宿迁市中级人民法院于2014年12月1日作出(2014)宿中行初字第0013号行政判决,确认该征收决定违法。石某等于2014年12月22日向宿迁市政府邮寄《对泗洪县人民政府违法征收房屋行为的查处申请书》(以下简称《查处申请书》),要求宿迁市政府依法责令泗洪县政府立即改正(停止)违法征收行为并通报批评,对违法征收直接责任人和其他责任人依法予以处分。宿迁市政府于2014年12月25日将该《查处申请书》批转至泗洪县政府处理,泗洪县政府次日收到相关转办材料后即进行办理。之后,石某等认为宿迁市政府未履行法定职责,向江苏省政府申请行政复议,江苏省政府于2015年6月16日作出(2015)苏行复第45号《行政复议决定书》,驳回石某等行政复议申请。石某等不服提起行政诉讼,请求撤销江苏省政府行政复议决定,责令宿迁市政府履行对泗洪县政府及其工作人员违法征收房屋行为进行查处的法定职责。

江苏省宿迁市中级人民法院一审裁定认为:本案石某等要求宿迁市政府履行对泗洪县政府及其工作人员违法征收房屋行为进行查处职责,并非基于宿迁市政府对外行使行政管理职权过程中产生,而是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)第七条、第三十条的规定承担的上下级行政机关之间的内部监督管理职责,该行政机关内部监督行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此,裁定驳回石某等的起诉。

江苏省高级人民法院二审裁定认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第十三条第三项,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项[1]规定,本案石某等要求宿迁市政府履行对泗洪县政府及其工作人员违法征收房屋行为的查处职责,宿迁市政府该查处系上级行政机关基于行政隶属关系,对下级行政机关行政执法行为或不作为进行的内部监督,其既不属于行政诉讼的受案范围,也不属于行政复议的受理范围。因此,裁定驳回上诉,维持一审裁定。

石某向本院申请再审,请求撤销江苏省高级人民法院裁定并发回重审。其申请再审的事实和理由为:根据《征补条例》第七条、第三十条规定,再审申请人有权要求宿迁市政府对泗洪县政府下设机构及其工作人员的违法征收行为进行立案查处,再审申请人认为宿迁市政府不依法履行相关法定职责,有权提起行政诉讼。

本院认为:人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照《行政诉讼法》的规定进行。根据《征补条例》第六条第一款、第七条、第三十条规定,上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作监督,任何组织和个人对发现的相关违法行为,有权向有关人民政府举报,有关人民政府也有权对相关违法责任人员作出处理。但上级人民政府该职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成,上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的,一般并不直接设定当事人新的权利义务,当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下,当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责,不具有权利保护的必要性和实效性,也不利于纠纷的及时解决,且易于形成诉累。本案宿迁市政府收到石某等《查处申请书》后批转由泗洪县政府处理,该处理行为既不属于人民法院司法监督范畴,也不属于行政复议机关监督范畴。因此,一审裁定驳回石某等的起诉,二审裁定驳回其上诉,并无不当。再审申请人石某如认为宿迁市政府该履职行为违法,应寻其他法定渠道解决。

综上,石某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条,《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人石某的再审申请。

审判长:耿宝建;审判员:白雅丽、王展飞;法官助理:殷勤;书记员:周萍

二○一七年三月二十八日