专题二十三

房屋所有权人在国有土地上房屋征收过程中无法确定强制拆除主体且无行政机关主动承担责任的,当事人以市、县、乡级人民政府为被告提起诉讼,人民法院应予立案

——上海马桥酒店管理有限公司诉上海市闵行区人民政府行政强制案

【裁判观点】

(1)公民、法人或者其他组织的合法房屋受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。在集体土地征收、国有土地上房屋征收过程中,行政机关无征收决定又无生效法律文书、未经法定程序拆除他人合法房屋的,应当承担相应的赔偿责任。

(2)房屋所有权人无法确定强制拆除主体且无行政机关主动承担责任的,可以县、市(区)人民政府为被告提起诉讼,人民法院应予立案。县、市(区)人民政府承认征收行为且无法举证证明确系其他主体强制拆除的,人民法院可以依法推定其为实施强制拆除主体。人民法院也可以查明适格被告后告知当事人依法变更。

(3)民事主体等违法强制拆除他人合法房屋,涉嫌构成故意毁坏财物罪的,权利人可以依法请求公安机关履行相应职责;人民法院经审查认为有犯罪行为的,应依据《行政诉讼法》第六十六条第一款规定,将有关材料移送公安、检察机关。

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

案号(2017)最高法行再102号

再审申请人(一审起诉人、二审上诉人):上海马桥酒店管理有限公司。住所地:上海市闵行区北松路1250号。

法定代表人:李永平,执行董事。

委托诉讼代理人:耿志敏、刘瑛,上海市联诚律师事务所律师。

再审申请人上海马桥酒店管理有限公司(以下简称马桥酒店)诉上海市闵行区人民政府(以下简称闵行区政府)土地房屋行政强制一案,上海市第一中级人民法院于2017年5月8日作出(2017)沪01行初148号行政裁定,对马桥酒店的起诉不予立案。马桥酒店不服提起上诉后,上海市高级人民法院于2017年8月25日作出(2017)沪行终376号行政裁定,驳回上诉,维持一审裁定。马桥酒店仍不服,在法定期限内向本院申请再审。本院于2017年12月27日作出(2017)最高法行申8837号行政裁定,提审本案。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审,审判员白雅丽、王展飞参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

一审法院认为,马桥酒店并非系争房屋的产权登记人,案涉房产用地系国有土地,而沪(闵)征告〔2010〕第34号征收土地方案公告系批准征收集体土地,故马桥酒店以沪(闵)征告〔2010〕第34号征收土地方案公告为依据,要求安置,缺乏事实依据。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一、三项,第五十一条第二款的规定,裁定对马桥酒店的起诉不予立案。

二审法院认为,马桥酒店一审起诉称其与上海市闵行区北松路1276弄28号房屋(登记建筑面积1748.24平方米,国有土地使用权面积2923平方米)产权人签订了《上海市服装公司职工疗养所(仓库)房地产转让协议》,是实际权利人。闵行区政府作出了沪(闵)征告〔2010〕第34号征收土地方案公告。故请求判令闵行区政府依法征收安置、返还物品并赔偿经济损失。因该征收土地方案公告系批准征收相关集体土地,马桥酒店起诉闵行区政府但未提供相应事实依据证明存在被诉行政行为,其请求事项也不具体,不符合行政诉讼起诉条件。因此,一审裁定对其起诉不予立案正确,应予维持。马桥酒店的上诉缺乏依据,应予驳回。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,裁定驳回上诉,维持一审裁定。

马桥酒店向本院申请再审,请求撤销一、二审行政裁定,指令一审法院立案受理。其申请再审的主要事实和理由为:虽然案涉房屋和土地未登记在马桥酒店名下,但其是案涉房屋的实际权利人,有权就案涉房屋强拆行为提起诉讼。而且其提供的证据能够证明闵行区政府实施了土地房屋行政强制行为且侵犯了其合法权益,其就此提起诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的条件,应当予以立案受理。一审裁定不予立案、二审裁定驳回上诉,不符合法律规定,依法应予纠正。

本院认为:《中华人民共和国物权法》第四条规定,国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。为了全方位、无漏洞地保护物权,我国建立了民事、刑事和行政诉讼三种渠道,分别救济因民事侵权、刑事犯罪或者行政侵权而造成的物权损失。《中华人民共和国侵权责任法》第二条第一款、第三条、第四条规定,侵害民事权益,应当依照本法承担侵权责任;被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任;侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的,不影响依法承担侵权责任。《中华人民共和国刑法》第二百七十五条规定,故意毁坏公私财物,数额较大或者有其他严重情节的,处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金;数额巨大或者有其他特别严重情节的,处三年以上七年以下有期徒刑。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此,侵犯公民、法人和其他组织合法拥有的物权的,根据其侵权原因及情节,将分别承担相应的民事责任、刑事责任或者行政赔偿责任。

本案中,案涉国有土地使用权于1990年经原上海县土地管理局登记在上海市服装公司职工疗养所名下。2004年3月,上海服装(集团)有限公司与马桥酒店达成房地产转让协议,由马桥酒店以461.02万元的价格受让案涉土地使用权及地上房屋。2007年,案涉房屋所有权登记在上海市服装公司职工疗养所名下。但案涉土地及地上房屋一直由马桥酒店占有、使用和处分,故马桥酒店系案涉土地和房屋的实际权利人,依法享有相应的物权。一审法院以马桥酒店不是案涉土地和房屋的登记权利人为由,认定马桥酒店不具备提起本案诉讼的原告资格,缺乏法律依据,本院予以纠正。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项规定,提起诉讼应当有明确的被告。所谓有明确的被告,主要是指起诉状所列被告的名称等信息能够足以使被告与其他行政机关或者法律法规规章授权的组织相区别,以使人民法院能够送达起诉状副本,保障诉讼程序顺利进行。在立案登记制背景下,起诉人在起诉无书面决定的事实行为时,只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施,即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任;除非起诉状所列被告明显不适格,或者为规避法定管辖而多列被告,或者原告明显存在滥用诉讼权利情形。案涉房屋为合法建筑,强拆前无任何书面征收决定、限期拆除决定等行政法律文书送达马桥酒店,强拆后也无任何主体主动承担强制拆除责任。马桥酒店和上海服装(集团)有限公司曾以马桥镇人民政府为被告提起过民事侵权诉讼,但生效民事裁定以案涉地块被纳入建设项目征收土地范围,所诉争议不属于平等主体之间的人身、财产争议为由驳回起诉。而且不论是农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及随后的土地出让金收取等,均为政府及其职能部门的法定职权,因此,对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为,除非有证据足以推翻。马桥酒店提起本案诉讼时,所提供的闵行区政府2010年征收土地公告等文件,已经能够初步证明闵行区政府在案涉土地周边地块进行征收,因而极有可能实施或者通过书面、口头等形式委托相关主体实施强制拆除,因此以闵行区政府为被告提起诉讼,符合立案登记条件,一审法院应予登记立案。即使闵行区政府否认曾实施强制拆除行为,并主张系基层群众自治组织强制拆除,人民法院也应先行立案并在其后的审理程序查明。由于现行《中华人民共和国土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅规定政府及其职能部门具有征收房屋、收回国有土地使用权及强制拆除合法建筑的职权,民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除权力,因而闵行区政府如不能举证证明确系其他主体违法实施的强制拆除,将可能被推定为实施强制拆除的主体,并承担相应的赔偿责任。由于我国法律并不认可私力救济,因此民事主体等或自治组织负责人违法强制拆除他人合法房屋,涉嫌构成故意毁坏财物罪的,权利人可以依法请求公安机关履行相应职责;人民法院经审查认为有犯罪行为的,应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款规定,将有关材料移送公安、检察机关。

为保护公民、法人和其他组织合法权益,监督行政机关依法行使职权,人民法院在确定行政案件适格被告方面也存有一定义务。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第三项[6]规定,错列被告且拒绝变更的,人民法院裁定不予立案;已经立案的,应当裁定驳回起诉。此即说明,即使原告所起诉的被告不适格,人民法院仍有义务查明适格被告,并告知当事人变更,而不能简单以被告不适格为由不予立案或者迳行裁定驳回起诉,除非被告明显不适格,或者为规避法定管辖而多列被告,或者原告明显存在滥用诉讼权利情形。

综上,马桥酒店具有针对房屋行政强制行为提起行政诉讼的资格,其已初步证明闵行区政府作为被告的适格性,人民法院依法应予立案。马桥酒店申请再审理由成立,符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形,依法应予再审,一、二审裁定认定事实不清,适用法律法规错误,依法应予纠正。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第二项[7]之规定,裁定如下:

一、撤销上海市高级人民法院(2017)沪行终376号行政裁定;

二、撤销上海市第一中级人民法院(2017)沪01行初148号行政裁定;

三、指令上海市第一中级人民法院立案受理。

审判长:耿宝建;审判员:白雅丽、王展飞;法官助理:于元祝;书记员:于露

二○一七年十二月二十九日