第二节 试验整顿期（1979—2001年）
一、探索试验期（1979—1982年）
中国的对外开放以及经济体制各项措施的改革实施，使得中国政府部门以及企业等有了部分结余资金，如企业实行利润留成，财政体制实行“分灶吃饭”等。同时社会上也出现了市场化的资金需求，即从计划渠道难以得到资金而想从市场获得资金的需求[3]。
（一）中国首家信托公司成立
1979年10月，中国国际信托投资公司（以下简称中信信托）在北京宣告成立，这标志着中国信托业的正式恢复。同月，中国银行总行也率先成立信托咨询部，后又在此基础上成立中国银行信托咨询公司。中信信托成立之初的首要目的，并非要在中国引入、培育信托制度，而是有其他两大目的：一是探索银行之外的引进外资及融通资金的新渠道，即中信信托首先是作为中国政府对外融资的窗口而开办的；二是在高度集权的计划经济、传统的金融体制之外，引入具有一定市场调节功能的新型因素，推动经济体制、金融体制的改革。因此，新中国恢复信托业后的第一家信托公司，一开始就走上了以银行业务为主营业务、金融实业并举的混业经营之路[4]。
在同一时期，随着财政收入分成制度的实施和地方、部委利益的独立化，各地区、部委在银行之外迅速形成了以融通资金、促进地方（块块）经济和部委（条条）经济发展的另一类型的信托投资机构。这类信托投资机构基本上是地方政府或中央部委所属的全资国有企业，主要作用是充当政府对外融资的窗口，为地方筹措银行计划体系之外的建设资金[5]。
（二）新中国第一个涉及信托的政策文件出台
新中国第一个涉及信托的政策文件在1980年6月出台。国务院在《关于推动经济联合的通知》中指出，“银行要试办各种信托业务，融通资金，推动联合”。中国人民银行总行积极推动银行开办信托业务。1980年9月，中国人民银行总行下达《关于积极开办信托业务的通知》（以下简称《通知》），指示各分行利用银行机构网点多、联系面广的有利因素，在有条件的地区积极开办信托业务，特别是要把委托放款、委托投资业务办起来，以进一步发展地方经济，搞活银行业务，支持国民经济建设。这份文件第一次涉及要开展的信托业务种类，提到了委托放款和委托投资。事实上，委托放款在其后混业经营的信托公司中，是唯一得到较大规模发展，而又具有信托业务特征（虽然并不规范），且称得上是信托业务的业务[6]。
（三）信托机构与信托规模逐步增加
《通知》下发后，各分行纷纷在经济发达的城市试办信托业务。至1981年年底，全国21个省241个市陆续开办了信托业务，业务种类增加了信托贷款、投资性贷款、财产信托、设备贷款以及代理服务。据不完全统计，到1981年6月末，各地信托存款96400多万元，信托贷款86800多万元，存差9600多万元，1981年至1982年，各种类型的信托投资公司在短期内迅速膨胀。到1982年年底，全国各类信托机构发展到620多家。初步达到了促进调整、推动联合，促进企业改善经营管理、增加商品生产等方面的预定目的[7]。
总之，首先这个时期信托公司作为突破计划经济的工具起到了一定的调节作用。成立了面向国外资金的“窗口”型信托投资公司，主要被用作突破信贷计划管理的工具，但对于推进市场经济调节和改革起到了一定的作用；其次，信托业务发展特点呈现混业经营模式，国家也鼓励试办各种信托业务；再次，这个时期的发展制度约束较少。这些机构与银行抢资金、挤业务、争地盘，其所发展的业务基本上是变相的银行业务，通过吸收存款、同业拆借资金用以发放贷款或直接投资于实业项目，冲击了国家对金融业务的计划管理和调控，因此，国务院于1982年4月发出61号文《国务院关于整顿国内信托投资业务和加强更新改造资金管理的通知》，决定信托投资业务必须由人民银行或人民银行指定的专业银行办理，不得随意投资，这是中国信托业恢复后的第一次整顿[8]。
二、范围明确期（1983—1988年）
1983年，中国经济改革的重心从农村转至城市，国家提出了一系列进一步搞活经济的方针政策，中国经济增长速度明显加快，财政预算外资金迅速增加，信托业的新一轮扩张再次开始。搞活经济方针的提出，促使包括信托业在内的金融业迅速发展和扩张，在这轮经济过热中，信托业通过各类名义的贷款和投资，对固定资产投资的急剧膨胀起到了推波助澜的作用，使留有缺口的物资供应计划更加失去平衡调节能力[9]。
1.第一次明确信托业务范围。1983年1月，全国人民银行工作召开会议。会议形成的文件《中国人民银行关于人民银行办理信托业务的若干规定》指出：“金融信托主要办理委托、代理、租赁、咨询业务，并可办理信贷一时不办或不便办理的票据贴现、补偿贸易等业务”。这是人民银行首次比较明确地划定信托业的经营范围。从这一范围来看，中国人民银行给信托业的定位是办理银行没有办理或不便办理的金融业务。这是信托业自1979年恢复以来第一次明确其业务范围[10]。
2.进一步确认混业经营模式。1984年6、7月间，中国人民银行连续召开全国支持技术改造信贷信托会议和全国银行改革座谈会。会议认为：“信托业务是金融的轻骑兵，也是金融百货公司，更侧重于金融市场调节”，并指出：“凡有利于引进外资、引进先进技术，有利于发展生产、搞活经济的多种信托业务都可以办理。”会议还对信托业在搞活金融、加强沿海与内地经济联系上所起的突出作用给予了充分肯定。会议第一次充分肯定了信托公司混业经营模式，强化了信托公司此后大做“金融百货”的固有倾向，实际上是确认了信托业以银行业务经营为主的混业经营模式。后来的事实证明，这是在政策引导方面的一个重大失误[11]。
3.规范了信托公司资金来源渠道。1986年4月，中国人民银行总行据此制定颁布《金融信托投资机构管理暂行规定》：金融信托投资机构可以吸收下列1年期（含1年）以上的信托存款：一、财政部门委托投资或贷款的信托资金；二、企业主管部门委托投资或贷款的信托资金；三、劳动保险机构的劳保基金；四、科研单位的科研基金；五、各种学会、基金会的基金。
这个阶段明确了信托公司的经营范围，并明确框定了信托公司的资金来源渠道。信托公司从其内在机制、人员结构等各方面来说，都更倾向于将信托公司办成以银行业务为主，无所不能的“金融杂货店”。随之信托贷款业务规模不断增加。1985年年初，国务院发出《关于进一步加强银行贷款检查工作的通知》；人民银行针对过快增长的信贷，发出《关于立即停止发放信托贷款和停止办理信托投资公司的通知》，决定停止发放新的信托贷款，停止新增信托投资，这次是第二次信托大整顿。
三、清理整顿期（1988—2001年）
（一）首次对信托机构清理整顿（1988—1992年）
1988年的中国，经济呈现出高速发展的势头。经济过热，前期清理整顿重点是信托业务。到1988年年底，全国信托投资机构数量达到上千家，其中经中国人民银行正式批准的为745家，国务院发文《中共中央、国务院关于清理整顿公司的决定》《中共中央、国务院关于进一步清理整顿公司的决定》对信托公司进行第三次清理整顿。
1.首次对信托机构清理整顿。清理整顿期间一律不准成立信托机构及其他类型的非银行金融机构；对信托机构进行撤并整合，解决信托机构过多过滥的问题，重新核发信托机构的金融业务许可证。对各地已经成立的各种信托投资机构，责成中国人民银行会同有关部门进行清理整顿。一年的整顿使信托机构骤减至339家[12]。
2.对信托业务实行“三停”。清理整顿期间，各信托公司一律实行“三停”，即停止发放信托贷款、停止投资和停止拆出资金，并对15家全国性信托投资公司进行清查，清查的重点是：信贷规模、固定资产投资比例、固定资产投资方向、业务操作程序、存贷款利率及经营作风等[13]。
3.进一步限制资金来源渠道。在资金来源方面：严禁扩大范围吸收信托存款；取消利率上浮的规定，使信托机构在与银行竞争中失去利率优势，并企图使银行将存款转存信托机构时无利可图；禁止同业拆入的资金用于扩大信贷规模，也不得用于固定资产投资、贷款和租赁，企图切断银行与信托机构之间的同业拆借渠道；对信托存款按比例计缴存款准备金，以减少信托机构可运用资金量[14]。
这次整顿重点不仅包括业务清理，还首次涉及行业整顿：一方面对信贷规模、固定资产比例及方向、存贷利率、业务操作等进行清理整顿；另一方面开始整顿机构，撤销合并了一批公司，在前一次整顿模式上加大了力度。
近年来，我国金融体制进行了一些改革，初步形成了以人民银行为领导，以国家银行为主体，多种金融机构并存的金融体系，对筹集、融通资金，促进经济发展起到了积极作用。但也出现了一些问题，突出表现为各种信托投资公司发展得过多过快，管理较乱。一些地方政府、行政主管部门和企、事业单位擅自开办贷款、信托、保险等金融业务，开办信托投资公司等金融机构，扩大自筹固定资产投资规模；一些专业银行通过投资、委托、拆借等形式把存款转移给信托投资公司，扩大固定资产贷款规模；一些信托投资公司违反国家有关规定，乱拉存款，超计划贷款，在国家规定存贷款利率之外，收取和支付好处费、“回扣”等。这些问题干扰了正常的金融秩序，分散了有限的社会资金，扩大了固定资产投资规模，助长了一些单位通过金融“创收”的错误倾向，影响宏观控制。
为了整顿金融秩序，控制信贷规模和货币发行，压缩固定资产投资，根据《中共中央、国务院关于清理整顿公司的决定》（中发〔1988〕8号）、《中共中央、国务院关于进一步清理整顿公司的决定》（中发〔1989〕8号）要求，中共中央和国务院决定在前一段清理的基础上，对信托投资公司和其他金融机构进一步进行清理整顿。为此，特通知如下：
一、各级政府、计委、财政、人民银行和其他党、政、群部门不得办信托投资公司、投资公司和其他金融机构。已办的，绝大部分应予撤销。少数符合社会需要，确实办得好的，经中国人民银行审核报国务院批准，可以保留。但要在财务和资金上与政府和原行政主管部门彻底脱钩，归口人民银行领导，财政单独立户，公司实行独立核算、自负盈亏。
二、对信托业和银行业实行分业管理。信托投资公司的业务范围主要限于信托、投资、咨询和其他代理业务，少数确属需要的经中国人民银行批准，可以兼营租赁、证券业务和发行一年以上的专项信托受益债券，用来进行有特定对象的贷款和投资，但不准办理银行存款业务。信托业务一律采取信托人和受托人签订信托契约的方式进行。信托投资公司受托管理和运用信托资金、财产，只能收取手续费，费率由中国人民银行会同有关部门制定。专业银行和保险公司已办的信托投资公司、投资公司一律撤销。今后，由国家成立专门机构，统一办理信托业务。目前经人民银行批准，一些确有必要的信托业务可暂委托专业银行办理。
三、加强对信托投资公司和其他金融机构的计划管理。中国人民银行要根据宏观控制的要求，把信托投资公司和其他金融机构的信用活动纳入整个社会的信用规划，划定一定数额比例作为投资规模，加强管理，具体办法由中国人民银行、国家计委商定。
四、建立信托投资公司的风险安全管理制度，规定信托投资公司的资产负债比例。目前，暂规定信托投资公司的资金不得少于总资产的8%，总资产扩大，要相应按比例充实资本金；对一个企业的年末投资余额不得超过该企业固定资产的30%，单项固定资产贷款的最高额度不得超过该公司资本金的20%；公司自有固定资产与其资本金的比例不得超过15%。今后授权中国人民银行根据情况适当调整。
五、信托投资公司和其他金融机构不得直接经营非金融性业务，不得直接开办非金融性公司，已经营的要限期进行清理，已开办的非金融性公司，一律撤并或转让。财政、税务部门不得办财政信用。其他政府部门和非金融性质的工商企业、事业单位，也不准直接或变相吸收存款，发放贷款，办理信托、保险和经营其他金融业务。资金有偿使用，主要应委托金融机构代办。为支持大企业集团发展，经中国人民银行批准，可在企业集团内部设立财务公司，业务范围限于企业集团内部。
六、信托投资公司和其他金融机构都要严格执行国家的财经法规，按国家税法缴纳税款。要严格执行中国人民银行规定的利率、保险基本费率、信托手续费率以及其他金融服务费率，不得擅自提高或降低，不得收取和支付好处费、“回扣”等。要严格执行国家的工资、奖金和其他分配制度，不得乱发奖金，变相扩大福利开支。必须严格按中国人民银行规定的经营范围开展业务活动，对超范围经营的要坚决纠正。
七、所有金融性公司，包括信托投资公司、财务公司、租赁公司、证券公司、保险公司、金融性投资公司等，应由中国人民银行统一审批，工商行政管理机关注册登记。现由国务院和各级地方政府管理的信托投资公司和其他金融机构经清理整顿后保留的，归口中国人民银行统一领导、管理、协调、监督、稽核，任何地方政府和部门无权批准设立信托投资公司和其他金融机构。未经人民银行批准设立的一律清理撤销，其他机构擅自开办金融业务的一律停办。
（二）切断银行与信托公司间资金联系（1992—1999年）
邓小平南巡，迎来中国新一轮改革开放热潮，经济迅速回升并呈现高速增长态势。但是，经济增长中的各类问题也再次故态复萌：固定资产比1991年猛增37.6%，沿海部分地区出现疯狂的“圈地运动”，新兴的股票市场，货币投放加大，通货膨胀率再次升高，中央财政困难加剧，基础产业短缺，瓶颈现象严重，出口不振，人民币币值不稳[15]。
1.明确金融机构“分业经营、分业管理”的原则。1993年6月，中央决定进行宏观调控，收紧银根，严控货币发行，整顿金融秩序。1993年年底，国务院《关于金融体制改革的决定》明确了“分业经营、分业管理”的原则[16]。1995年5月颁布的《中华人民共和国商业银行法》，从法律上规定了银行业与信托业实行分类管理、分业经营的方针。
2.切断银行与信托公司间资金联系。在这阶段，信托投资公司与银行联手，违规拆借、违规揽存、违规放贷，并参与了沿海热点地区的圈地运动和房地产炒作活动，充当了加剧经济形势过热、扰乱金融秩序的角色，因此国家迫切需要切断银行与信托公司间的资金联系，其主要措施为：一是要求银行与其所属的信托公司合并或通过转让、改制与其脱钩。银行不再经营信托业务，也不再投资于非银行金融机构。1995年7月出台的《商业银行法》，更是以法律的形式确立了银行与信托分业经营的原则。经过清理，银行不再拥有信托公司，全国信托公司的数量在1996年末下降至244家。二是采取釜底抽薪的办法，进一步切断银行与信托公司间的资金往来渠道，禁止银行向信托公司拆出资金。整顿、解散银行开办的各类资金市场，切断信托公司与这些资金市场的往来关系，整顿银行账外经营、清查并整顿银行存款转存信托公司的“地下渠道”，要求银行限期收回通过各种名目存放信托公司的资金[17]。
3.信托公司为解决资金问题铤而走险。信托投资公司为获取资金，以新还旧维系金融机构的信誉，一方面以实物资产和权利资产（债权、股权）冲抵部分到期债务，追收贷款、变现资产以压缩负债规模，大力发展证券业务和投资银行业务，开辟新的业务增长点，试图在金融业务之外，发展工商业项目，使实业成为信托公司的主营业务等。但是另外一方面，信托投资公司铤而走险，通过高息揽存等方式，扩大自然人债务规模；创造发明信托投资受益凭证等各种名目的以获取负债资金为唯一目的的“金融工具”，滥用金融机构的信用和政府信用（信托公司一般均有政府背景）融资；超范围超额度发行特种金融债券；挤占挪用证券业务的股民保证金等[18]。
在这个阶段，信托公司铤而走险，信托业出现资产负债结构不匹配、经营困境等问题。1993年，人民银行上收信托公司审批权，随后对各级分支行越权批设的信托公司进行清理。此次清理历时两年，1996年信托公司数量降至248家。此次清理整顿明确了信托投资公司的定位，要求把信托投资公司真正规范为从事受托理财业务的金融机构[19]。
（三）最严厉清理整顿期（1999—2001年）
1.信托业陷入空前困境。在数年的清理整顿中，部分信托公司发生流动性危机，陆续爆发不能兑付事件危机，隐藏的违规经营、资不抵债、不良资产比例等问题逐步暴露。广东国际信托投资公司（1998年10月）等著名信托投资公司因巨额债务到期不能偿还而宣布倒闭为标志，中国信托业发展陷入了空前的困境。最终，促使国务院、人民银行痛下决心，于1999年3月开始了我国信托史上规模最大、措施最严厉、也最具历史意义的清理整顿[20]。
2.信托业最严厉清理整顿开始。1999年3月，国务院下发国发第12号文《国务院办公厅转发中国人民银行整顿信托投资公司方案的通知》（国办发〔1999〕12号），宣布中国信托业的第五次清理整顿开始。这次清理整顿的措施包括：第一，坚持把信托投资公司真正办成“受人之托、代人理财”，以手续费、佣金为收入的中介服务组织，严禁办理银行存款、贷款业务。对受托财产进行管理和处置，所得收益归属受益人，信托投资公司以手续费或佣金形式收取报酬。今后，信托投资公司不得吸收存款，不得自营期货和股票，不得用负债资金从事实业投资和贷款。第二，通过清理整顿，实现信托业与证券业分业经营、分别设立、分业管理，信托投资公司不再从事股票经营业务。已设立证券营业部、办理股票经营业务的信托投资公司，符合中国证券监督管理委员会有关规定的，经批准，可独立或牵头组建具有法人资格的证券公司或证券经纪公司；达不到中国证券监督管理委员会规定条件的，可以转让或出售其证券营业部，也可以选择合作对象，申请联合组建证券公司或证券经纪公司。信托投资公司挪用的股票交易保证金要全部退还[21]。
3.旧“一法两规”出台。先后出台《信托法》《信托投资公司管理办法》《信托投资公司资金信托管理暂行办法》三个对信托业至关重要的法律、法规，俗称“一法两规”，第一次通过法律制度的方式，承认信托公司的地位与主营业务，引导信托公司走以信托业务为主业的正途。
这次清理整顿的思路显然有一个明显的与时俱进的过程。在整顿初期，仍较多地运用行政性办法，如原则上“一省保留一家信托公司”，就遗留着浓厚的计划经济时代的行政管理色彩。所幸中国人民银行及时地调整了整顿思路，将“一省保留一信托”变更为只要符合保留条件的信托公司均可通过验收，经重新登记后保留。经过此次整顿，有210多家信托公司退出了市场，59家获准重新登记，13家拟保留未重新登记[22]。“一法两规”的颁布实施，打破信托业的路径依赖所作的强制性制度变迁，对于实现信托回归本业，走市场化道路发挥了基础性作用。尤其是《信托法》以法律的形式在确立信托制度，肯定信托业地位，为信托公司的长远发展奠定了里程碑。