第四节 加拿大环境立法的启示

一、环境立法主体分工明确

加拿大环境立法主体的分工明确。以环境标准立法来看，由法律对环境标准设定目标、总体框架，而行政规章制定具体标准的形式值得我们借鉴。因为法律是由国家权力机构制定，它们往往能站在更高的战略和全局的角度考虑问题，作为执行部门的政府更适合于制定系统、具体的规章来达到法律所设定的目标。而依据我国《环境标准管理办法》第6条、第8条，《环境保护法》第9条、第10条，《立法法》第71条、第72条等法律条文的规定，可知我国是由国家环境保护部，省、自治区、直辖市人民政府制定环境标准。这种标准制定模式缺乏对环境标准设定目标的宏观规定，容易使具体规定偏离特有的标准目标。可以借鉴加拿大由法律对环境标准设定目标，然后由行政规章做出具体环境标准的模式。而对于加拿大将环境标准制定权授予政府官员或者法官的做法，笔者认为，个体排放许可和法院判决虽然具有根据个体生态系统、资源采掘和工业运行的特征来设计特殊环境标准的优势，但是，其缺陷也很显著：首先，它降低了透明性，影响公众参与决策。决定通常是那些关注特定事实情况的法官或官员在辩护律师和检控官或者其他人的帮助下做出的。而议会立法通常要征求更广范围的工厂和环境组织以及政府官员和科学界的意见。其次，从法律适用的角度来看，这种根据特殊个体而设计特殊环境标准的形式使法律对违法行为的处理缺乏确定性和导向性，执行者拥有大量自由裁量权。所以，根据我国传统法的习惯以及目前环保官员以及法官的综合素质，尚不能采用这种判例法模式。

二、通过立法程序促进法律的科学性和实践可行性

（一）起草程序属于立法行为

正如孟德斯鸠所说：“只有那些有足够天赋的人方可制定法律。”实践证明，起草中的每一个过程均须由该专业的精英来完成，才能达到最高立法质量。因此，这就不仅需要引进法律语言学家、编辑、数据库专家等专才，还要有融电脑、律师和起草者为一体的通才。各个法律草案的起草者也必须严格按照法律规定，享有权利和承担义务，并且因为违反法定程序而承担相应的法律责任。

在加拿大，法律的起草工作可由不同的部门和机构进行，最多时甚至可以达到14个机构或组织同时对一部法律进行起草。联邦、省和地区可以各自组织自己的立法起草班子，它们用不同的方法做着同样的工作。正因如此，起草出来的法律才更好地反映人们的意志，从而更易被人们接受和遵守，并更加显示出法律的权威。

根据我国《立法法》和有关法律的规定，全国人大及其常委会制定法律的基本程序，包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律的公布四个阶段。立法起草工作不属于立法行为，通常由拥有立法提案权的机关和个人委托给有关的研究机构或专署部门进行起草。比如我国环境污染类法案的起草，全国人大常委会通常委托给环境保护部进行起草。因为立法起草不是立法行为，导致在法律草案起草过程中出现一些不符合立法科学性规律的要求，起草出来的法律草案结构不合理、内容不科学、操作不可行等问题。加拿大将法案起草作为立法行为，用法律约束立法起草者的行为，值得我们借鉴。

（二）立法程序中运用各种技术手段以及磋商程序增强法律的科学性和可操作性

加拿大环境立法制定过程中运用各种数学、物理、化学模式等技术手段，以及磋商、公众意见征求等程序均是为了确保环境法律的科学性和可操作性。而且加拿大环境法律制定主体在具体制定环境标准时，也严格按照法律规定的程序进行，态度严谨而慎重。比如1990年加拿大环境部宣布它有意修改1977年《金属采矿业液体废物管理规定》（与《渔业法》相配套，该法由渔业与海洋部负责执行）,1993年环境部建立了加拿大矿业液体废物评估程序来审查科学数据和对修改法案提出意见。这个程序涉及了将近100个代表机构，它们来自联邦、省、地区政府、矿业协会、土著民组织、环境非政府组织等。1993-1996年期间，超过700份评估报告，汇报了95个以上加拿大相关采矿点审查情况，其中对18个采矿点做了详细报告。1996年加拿大环境部矿业液体废物评估程序做的最后报告宣布在三个关键方面提出50多个建议。修改矿业废物管理规定的程序表明制定标准过程中充满挑战：包括收集必要的信息，做客观的评估，确定成本和效益，寻求适合的保护措施和确保它们具有可操作性。当新《金属采矿业液体废物管理规定》在2002年正式实施时，这个程序历时12年，花费超过5000万加元。在标准设定过程中，通过适用最佳技术的经济获得、法定豁免以及实时环境影响监控等概念说明标准不仅是科学正当的而且也是实践可行的。

我国环境立法长期以来贯彻“宜粗不宜细”的原则，有些规定过于原则和粗略，可操作性不强。比如我国环境保护法律法规中的条文一般只列举宏观大致的方向，对于其中涉及操作的一些概念、范围、术语，缺乏必要的解释和限制性规定，指向性不强，在实践中难以操作。例如1989年《环境保护法》第29条规定，“对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理”，但对于何谓“造成环境严重污染”却没做出进一步的规定，实践中难以把握。其他的一些如排污许可证制度、总量控制制度、集中控制制度的适用范围更是充满弹性，没有界定标准，增加了落实的难度。环境法的特征之一是科学技术性，环境法的基本原则和基本制度，如预防原则、风险防范原则、污染者付费原则，环境影响评价制度、征收环境资源保护费制度等都体现了环境保护中的客观规律。而环境法中的防治环境污染和保护自然资源的许多措施，如水土保持、土地复垦、物种保护、污染物总量控制、排污许可等都是从环境科学研究成果和环境保护实践中，由技术规范上升而来的。可以说，离开了科学技术性就没有现代意义上的环境法。所以，我国环境立法应该借鉴加拿大环境立法中的经验运用各种数学、物理、化学模式等技术手段保障环境法律的科学性。同时，应该运用磋商、公众意见征求等程序确保制定出来的环境法律体现最大多数人的利益而增强公众对法律的可接受程度，保障环境法律的可操作性。

（三）定期修改法律程序应对环境问题的多变性和复杂性

环境问题的多变性和复杂性等特点要求环境立法的内容必须与时俱进，政府需要对其进行定期的回顾、评价和修改补充。比如，根据1988年的加拿大联邦《环境保护法》（CEPA）第139条的规定，在该法被公布实施的五年以后，需要对其实施状况加以审查回顾。1994年联邦众议院环境与可持续发展常设委员会负责对该法实施五年之后的修改。联邦众议院环境与可持续发展常设委员会经过广泛的听证，于1995年6月完成了《这关乎我们的健康——迈向污染预防》的报告，委员会提出了141处修改建议，包括禁止引进具有持久性的、生物富集性的和内在毒性的全部新物质，除非其成分能表明特殊的理由，从而获得基于特殊目的的使用权。建议在新的CEPA内容中为环境紧急事件建立环境安全网，并推动国家沿海管理地带政策的发展。在环境管理和保护方面支持土著人民发挥更积极的作用，尤其是在自治政府和土地范围内主张安置协议方面。委员会也建议联邦政府依据新的CEPA来扩展权力，并采用大量新的实施工具和方法来增进公众参与。1999年9月14日，新的CEPA在议会获得通过，并于2000年3月31日生效。此次CEPA的修订，关注生物技术、信息技术等领域的最新进展和经济全球化的国际竞争，力图与科学技术及环境法理论的最新发展保持同步，体现了现代环境法发展的总趋势和信息化时代的要求，是对加拿大既有环境法的完善和进一步深化。2006年4月25日，众议院通过了一项动议，指令为了实现加拿大联邦1999年CEPA第343条的目的，由环境和可持续发展常设委员会担任法案的修订委员会。2006年4月27日参议院通过了一项动议，指令能源、环境与自然资源常设委员会有权依照上述法案中的第343条第1款的规定对CEPA进行修订。

由此可见，加拿大联邦CEPA确定了以五年为一个基本周期进行回顾和修改，这一时间间隔有一定的合理性，使得CEPA具有了应对环境变化的灵活性，因而保障了加拿大联邦CEPA的前瞻性和先进性。

此外，加拿大自然资源部每三年修订一次《可持续发展战略规划》，其目标包括环境质量（清洁空气、清洁的水和温室气体减排）和可持续发展管理（可持续社区、资源的可持续发展和利用，以及可持续管理）。通过这种不断的修订以适应可持续战略的要求，改进自身的作用。加拿大环境立法中的这一程序值得我国借鉴。

三、环境立法应综合考虑各项因素，尤其注重成本效益分析

影响守法决定的经济因素可以分为四类：一是守法的经济成本，指目标群体遵守法律规定所花费的人力、物力、财力和时间。二是守法的经济收益，指目标群体遵守法律法规将获得的直接和间接经济收益。三是违法的经济成本，指目标群体违反法律法规将付出的经济代价。四是违法的经济收益，指目标群体违法所获得的经济利益。企业通常采取的守法策略往往是基于对上述四种经济成本和收益的综合考量、计算和权衡下做出的。仍以上述《金属采矿业液体废物管理规定》修改程序为例，在介绍修订的管理规定之前，加拿大政府进行管理标准影响评估程序（RIAS）。该程序结束后应该提交一份管理影响评估的报告，此报告附在法规草案后供公众评论。这个评估报告包括对修改标准的预期后果的经济学分析，包括成本效益和替代考虑，提供咨询意见的概要和描述遵守和执行战略。作为RIAS程序的一部分，联邦政府试图计算标准实施的成本和效益。成本包括提高和运行废物处理设备费用（以五年为一个期间，需要224亿～576亿加元），由矿业公司承担的监测费用（每年3亿加元）和环境影响监测费用（每年大概4亿加元），以及政府执行成本（每年大概2亿加元）。而效益方面，包括制定统一的国家标准，决定实际效用的影响监测，降低了悬浮物、非严重性的致命性废物的排出，改善经济运行和原始渔业，增加位于受影响水体的财产价值，降低未来恢复被污染水体的费用和对当地生态系统的整体改善。当然，因为进行成本-效益分析的困难，RIAS并不努力使这些收益量化，并且也客观地说明RIAS的成本—效益分析有概然性。

四、公众参与保证法律约束对象对法律的认可度

对法律的认可程度很大程度上决定了法律约束对象是否愿意自觉守法。对法律的认可度包括两方面的含义：一方面是对法律法规及其配套政策要达到目标的认可度，另一方面是对法规、政策实际能够达到的执行结果和产生效果的认可度。环境法律实施的好坏一定程度上取决于法律约束对象在多大程度上认为有责任、有必要主动了解并执行法律规定和要求；在环境法律制定和执行过程中，取得对法律约束对象有重要影响力的关键部门的支持和参与，往往能够更好地促使法律约束对象的自觉守法。在加拿大制定环境法的各步骤中，都包含公众参与的机会，比如对目标的设定，要充分集中公众的意见，尤其是对一些自由裁量权的范围，允许管理者与被管理者相互磋商、达成共识。而且公众的范围广泛，包括企业、专业性研究机构和人员、社会团体、普通民众以及其他相关行政机关。比如，2000年6月加拿大联邦议会对1998年除魁北克省以外的加拿大环境部长委员会签署的《加拿大关于环境的统一化协定》以及其下层的《环境标准协议》进行审查时指出：环境非政府组织和土著民组织需要更多的资源确保它们能与企业和其他机构平等参与。根据这一观点，该协定和标准协议程序进行了修改，为在加拿大制定持续的、可信赖的和有效的环境法律法规建立了确保以科学性、透明性为基础和为所有利益相关者提供有效参与机会的程序。公众的有效参与环境立法保证了他们对制定出的法律认可度高，法律生效后自觉遵守的程度就会更高。而我国的环境法律法规的制定、修订程序中，公众参与的程度是远远不够的。在我国环境立法是由环境行政机关主导，利害关系人和公众的广泛参与较为欠缺，从而无法充分吸纳和整合各利益相关方的利益诉求，以能够为各方所接受的内容形成法律条文。这就造成了我国环境法律被各方所接受的程度不够高，也因此导致法律实施的困难。加拿大的做法值得我国借鉴。