2.6 结论与建议
本章利用来自2007年全国税收调查的5000个随机抽样纳税人的相关数据，克服数据漏填等问题，估算了中国增值税税收优惠的总规模。在此基础上，我们结合理论模型，进一步分析了增值税税收优惠的结构特征和效益，主要研究结论如下：①中国的增值税税收优惠金额巨大，保守估计其占国内生产总值的比重超过了8%，高于澳大利亚和美国等OECD国家。规模如此巨大的税收优惠会危及税制的统一性。②结构分析发现，中国的增值税税收优惠在政策目标、行业类别和所有权属性等方面都表现出一定的倾向性，这既有改善民生、促进经济发展方式转变等积极的一面，但也存在加重税负不公、不利于企业间公平竞争和多种所有制经济共同发展等负面影响。③以两项重要优惠政策为例，一方面发现中国的增值税税收优惠具有理论分析得出的稳定物价、培育市场等积极效益，另一方面暴露出照顾大中型企业的负面影响。
根据上述结论，针对增值税税收优惠管理制度的改革，我们提出以下政策建议：
第一，政府应尽快建立专门的税收优惠管理体系，这是科学管理税收优惠的制度基础，具体包括健全的税收优惠信息统计系统、定期分析和评估税收优惠政策的经济社会效益、及时调整税收优惠规模和结构、定期编制税收优惠相关报告并向社会发布税收优惠信息等。为此，要切实做到：①将税收优惠管理纳入政府预算。一旦纳入政府预算、接受立法机构的审查和监督，税收优惠基础数据的获取以及数据本身的真实性就有了法制保障，税收优惠的管理工作才能顺利开展。②建立以财税部门为主、多部门支持的税收优惠数据收集系统，优惠金额和结构分布监测系统以及优惠政策效益分析和评估系统，这是科学管理税收优惠的关键环节。特别是税务部门在编制各类税收调查表时，应设计能准确反映税收优惠基础信息的指标（包括享受优惠政策的类型、优惠内容、相关税基和税率等），以引导纳税人充分反馈税收优惠信息。③由政府部门定期向社会发布税收优惠报告。根据国际经验，税收优惠报告至少应每年发布一次，内容包括税收优惠的界定、现行税收优惠政策说明、税收优惠金额测算方法说明、税收优惠规模与结构分析以及税收优惠效益评估等内容。
第二，政府应加强对税收优惠的规模监控和效益评估，这是清理规范税收优惠政策的工作重点。由于隐蔽性强、预算约束不硬等，世界各国在税收优惠管理实践中往往出现以下问题［Surrey（1970）；楼继伟和解学智（2003）］：高收入者和大型企业从税收优惠政策里获得的收益多于低收入者和中小企业，加剧了社会不公平；滋生寻租机会，增大了市场扭曲；使税制变得复杂，影响了税法权威性和税制统一性。本章的研究发现，当前中国的增值税税收优惠政策数量繁多、金额巨大，而且明显倾向于国有企业和外资企业等特定企业。为避免税收优惠产生上述负面影响，当务之急是要尽快准确掌握税收优惠的真实规模和评估优惠政策的实际效益，废止会加重税负不公、妨碍企业间公平竞争且金额巨大的优惠政策，控制税收优惠的总规模。在评估税收优惠政策的效益时，应借鉴国际主流方法（如前文中使用的3E分析方法），从公平性、经济社会效益和管理难易度等多个角度，综合分析税收优惠的资金流向，其对价格、投资和生产等重要经济变量的影响以及税收优惠政策本身的实施成本等。
第三，逐步提高税收优惠政策制定与实施的透明度，这是政府部门加强对税收优惠管理的社会依托。在不涉及国家安全或经济稳定等原则问题的前提下，政府应公开税收优惠的相关数据，让社会各界充分利用数据资源对税收优惠的经济社会效益进行研究，为政府制定和完善税收优惠政策提供依据。不少误导重要发展战略的错误研究结论都是源自数据匮乏。例如，20世纪70年代困扰学术界的“能源悖论”（即税收优惠越多，新能源产业的投资增长越慢）就是使用截面数据进行实证分析得到的有偏结果，一旦使用面板数据，该悖论就不复存在了。为了避免由于数据不足导致出现有偏的税收优惠政策建议，政府应向社会公开税收优惠的基本信息（包括优惠金额等基础数据），让科研机构、学术团体和群众了解税收优惠的政策背景和实施情况，理解税收优惠的功效和缺陷，并参与对税收优惠管理的评估和监督。为了规范数据的使用，具体操作上可借鉴国外做法：先将税收优惠数据分类整理，并置于指定机构的计算机里；然后制定并颁布数据使用的制度，数据使用者在完成必要的信息登记和用途说明后，可使用这些计算机对相关数据进行操作；如果使用者在分析数据时发现疑问或错误，数据管理部门应负责解答或记录，并据此不断改进税收优惠数据质量。
第四，合理利用增值税税收优惠，为增值税扩围改革提供助力，这是当前推动税收优惠科学管理的重要抓手。2012年1月，我国政府在上海正式启动了增值税扩围改革（也称营业税改征增值税试点），将交通运输业和部分现代服务业纳入增值税征收范围。迄今为止，交通运输业和部分现代服务业的扩围改革已在全国范围内推开，但部分生活类服务业、金融业、建筑业和房地产业等尚未纳入扩围改革。科学、合理地利用税收优惠政策，能有效降低企业因税制改革而暂时增加的税负或成本，进而为生活类服务业、金融业、建筑业和房地产业纳入增值税扩围改革创造有利条件。这至少应包括以下两方面的工作：①研究原有的营业税税收优惠如何与增值税税收优惠衔接起来，以使扩围后服务业企业仍能享受税收优惠。②针对服务业各自的特点，设计新的增值税税收优惠，为扩围后的服务业企业创造一个相对宽松的生存和发展环境。
注释
[1]本章是由毛捷在《间接税税收优惠的规模、结构和效益：来自全国税收调查的经验证据》［参见《中国工业经济》，2013（12）］的基础上修改而成的。
[2]增值税、营业税、企业所得税和全部税收收入的数据来自历年《中国统计年鉴》。
[3]全国税收调查覆盖了国民经济所有行业的纳税人，而且调查所用的《全国税收调查表》还提供了纳税人享受的增值税优惠政策的详细信息（即专门的增值税税收优惠代码），因此能较为全面和准确地测算增值税的税收优惠金额，这是其他数据（包括规模以上工业企业数据或经济普查数据等）力不能及的。应笔者的要求，有关部门为我们测算增值税税收优惠金额专门提供了这套抽样数据。由于全国税收调查数据仍是内部数据，有关部门未提供最新年份的大样本抽样数据，而只提供了年份稍早的小样本（5000个纳税人）抽样数据，且提供的变量也有限。为保证样本的代表性，5000个纳税人是从全国税收调查总库里随机抽取的。
[4]尽管目前取得的数据不足以检验本章的理论分析结果，但对增值税等间接税的税收优惠进行理论分析仍是必要的：如果理论分析发现增值税税收优惠不影响居民消费和企业发展等经济活动，那么研究增值税税收优惠的规模、结构和效益，其意义和价值十分有限。理论分析也为今后开展对税收优惠各类经济社会效益的实证分析，提供了可供检验的假说。
[5]在此，用＾X－Y＾反映税收对X部门和Y部门需求的影响，用
－
反映税收对资本和劳动两类生产要素报酬的影响。其中，＾X=dX／X，Y＾=d Y／Y，=dr／r，=dw／w。＾X－Y＾＞0表示税收导致Y部门的需求萎缩更多（或增长更少），反之亦然。－＞0表示税收导致劳动的报酬下降更多（或增长更少），反之亦然。
[6]限于篇幅，未提供计算公式的说明。如有需要，请向笔者索要相关资料。
[7]上述3种统计口径的差别在于：现实情况是，填报了优惠政策代码但无法明确对应到税收优惠政策的纳税人，有一部分实际上享受了某些税收优惠政策，而另一部分未享受任何税收优惠政策；宽口径假定前一类纳税人占了100%，窄口径假定后一类纳税人占了100%，而折中口径假定所有这些纳税人由于不能提供有效抽样信息而不应计入测算。笔者同时汇报上述3个口径下的测算结果，以避免测算结果依赖于某一特定口径。
[8]相关数据来自Joint Committeeon Tαxαtion，Estimαtes of Federαl TαxExpenDituresfor FiscαL Yeαrs2009—2013，2013；HM Reuenueαnd Customs，TαxExpenDituresαnd Reαdy Reckoners，2013；Depαrtment of Finαnce Cαnα-dα，TαxExpenDituresαndEuαluαtions2011—2012，2013；The TreαsuryofAustrαliα，TαxExpenDituresStαtement，2011；IMF，WorldEconomic OutlookDαtαbαse，April2009；TαxExpenDituresin OE CD Countries，2010。
[9]由于窄口径和折中口径下的受益纳税人数量及优惠金额均较少，结构分析提供的信息量不大，因此我们选用宽口径的测算结果进行结构分析。
[10]在样本数据里，这两项政策最为重要：无论是受益纳税人数量还是优惠金额，都排在前两位。另外，这两项政策分别用于支持“三农”以及促进环境保护和节能减排，与改善民生和促进经济发展方式转变紧密相关。因此，选择上述两项政策来研究间接税税收优惠的效益。
[11]相关数据来自历年的《中国统计年鉴》。
[12]这里的废旧物资是指在社会生产和消费过程中产生的各类废弃物品，包括经挑选、整理等简单加工后的各类废弃物品。
[13]相关数据来自历年的《中国国内贸易年鉴》和《中国商品交易市场统计年鉴》。