新《行政诉讼法》条文精释及适用指引
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第三节 地域管辖

一般认为,法院系统内纵向分工形成了级别管辖,横向分工形成了地域管辖。一个具体的行政案件首先应确定级别管辖,然后再确定地域管辖,级别管辖是地域管辖的前提。根据《行政诉讼法》的规定,我国行政案件的地域管辖可划分为:一般地域管辖、特殊地域管辖。

【法条】

第十八条 行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

【释义】

一般情况下,由作出生效行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖第一审行政诉讼案件;如果该案件在提起行政诉讼之前经过了行政复议的,也可以由复议机关所在地的人民法院作为第一审人民法院。此时,究竟向哪个人民法院提起第一审行政诉讼,由原告进行自主选择。

高级人民法院经最高人民法院批准,可以根据审判工作的需要,确定若干个人民法院审理跨行政区域的行政案件。

【分析】

本条规定的是一般地域管辖,即除法律有特别规定以外,其他所有行政案件的地域管辖规则。行政诉讼法将一般地域管辖规定为:行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

为了尽可能摆脱行政机关对行政审判的干预,最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》第2条第1项作出规定,当事人以案件重大、复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权,直接向中级人民法院起诉,中级人民法院应当根据不同情况作出指定本辖区其他基层人民法院管辖等处理决定。

对“复议机关改变原具体行政行为”的理解,行政诉讼法《若干解释》规定了三种情形:(1)改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的;(2)改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的;(3)撤销、部分撤销或者改变原具体行政行为处理结果的。

另外,在传统上,我国司法体制上没有司法区的概念,人民法院的管辖范围一般与行政区域重合。《行政诉讼法》规定,经最高人民法院批准,高级人民法院确定的若干人民法院可以受理跨行政区的行政案件,这是对传统司法体制的一种创新,有利于人民法院更加公正、合理地审理行政诉讼案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益。

【法条】

第十九条 对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼,由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。

【释义】

公民如果对行政机关作出的限制人身自由的行政强制措施不服,可以依法向被告所在地的人民法院或者原告所在地的人民法院提起第一审行政诉讼,究竟选择哪个人民法院,由原告自主决定。

【分析】

对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼,由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。行政诉讼法《若干解释》第9条第1款规定,原告所在地包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼,由被告所在地或原告所在地法院管辖,这一特殊管辖规定,表现出的立法意图就是对人身自由权保护的高度重视。为了便于公民参加诉讼,保护其人身自由权,法律设定了更为充分、方便的管辖制度。所以,凡是涉及限制公民人身自由的行政强制措施,无论它的表现形式或存在状态怎样,一律适用该特殊管辖。为此,行政诉讼法《若干解释》在司法实践经验的基础上,于第9条第2款进一步规定:“行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的,被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的,既可以向被告所在地人民法院提起诉讼,也可以向原告所在地人民法院提起诉讼,受诉人民法院可一并管辖”。

【法条】

第二十条 因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。

【释义】

如果公民、法人和其他组织以自己的不动产权益受到行政机关的行政行为侵害为由提起行政诉讼,应当向不动产所在地的人民法院提起。

【分析】

这一规定排斥适用一般地域管辖标准,由不动产所在地法院管辖。因不动产提起的行政诉讼,是指因对不动产所有权或使用权的行政争议,公民、法人或者其他组织向法院提起的诉讼。主要有以下几种情形:因不动产所有权、使用权发生纠纷而起诉的行政案件;因建筑的拆除、翻修、改建、扩建而起诉的行政案件;因污染不动产提起诉讼的行政案件;等等。总之,行为所争议的内容必须包含不动产的物权。法律规定不动产的诉讼要由不动产所在地法院管辖,这是诉讼管辖制度中的一个经常性制度。主要原因在于便于就近调查、勘验,便于证据的收集和案件的审理、执行。

【法条】

第二十一条 两个以上人民法院都有管辖权的案件,原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的,由最先立案的人民法院管辖。

【释义】

如果两个以上的人民法院对某一行政案件都有管辖权,原告可以自主决定选择其中的一个人民法院提起行政诉讼,如果原告向两个以上有管辖权的法院都提起了行政诉讼,就由最先立案的人民法院管辖该诉讼。

【分析】

行政诉讼的共同管辖,是指两个以上的法院对同一个诉讼案件都有合法的管辖权。

共同管辖可以发生在两种不同的条件下:(1)法律规定的管辖标准各异,因而导致几个法院都有管辖权。如经复议改变具体行政行为的,可由原行政机关所在地法院和复议机关所在地法院管辖。(2)法律规定的管辖标准是同一的,由于当事人的复合因素而导致的共同管辖。例如,法律规定由原行政机关所在地法院管辖,但由于该行政行为是由两个行政机关联合作出的,而这两个行政机关又不在同一区域,这时也会产生共同管辖。

共同管辖是在一般管辖和特殊管辖基础上派生的一种管辖形态,无论是一般管辖还是特殊管辖,都可能发生共同管辖。也就是说,无论是采单一管辖标准还是采复合管辖标准,都有共同管辖出现的可能。反过来,即便是采复合管辖标准,也可能由于这些标准所指向的法院均在同一辖区而不发生共同管辖。

《行政诉讼法》在修改之前曾规定,原告向两个以上有管辖权的法院同时起诉的,由最先收到起诉状的人民法院管辖。从实际情况来看,有的人民法院虽然最先收到起诉状,但是并没有及时立案,而后收到起诉状的人民法院有的反而先立案了。由于已经立案的人民法院对案件的审理做了比较全面和充分的准备,而先收到起诉状的人民法院反而对案件的审理没有很好地准备。如此,一律将案件交由未做充分准备的人民法院管辖,不利于行政案件的及时审理,消除行政争议。所以《行政诉讼法》对原规定进行了修改,规定由最先立案的人民法院进行管辖,这一修改是合理的。