第四节 影响北京市城市规划政策可持续发展的因素

一、社会经济发展是城市规划可持续发展的根本动力

“真正影响城市规划的是深刻的社会经济政治变化”——美国著名规划理论家刘易斯·芒福德的名言是认识城市规划发展演变的重要参照物。1949年以来北京城市总体规划的阶段性演进过程正是中国社会经济发展不同阶段的具体表现，即城市规划一定要与城市发展规律相协调，总是在应对不断变化的社会经济环境和已经出现的城市问题。今天中国在经历了30多年改革开放之后，社会结构已经发生了极大改变。促成西方城市规划转型的社会环境，在当今中国都可以找到，如多元利益集团的形成，全球化、信息化影响下网络社会的形成等。规划本身是一种制度安排。^注56中国的制度虽然与西方不同，但促使城市规划转型的根本动力却是一致的，就是市场机制配置资源的基本作用、政府对市场的干预和公民对基本权利的追求。^注57在中国快速城市化的30多年里，在城市发展带来多元价值观的今天，城市规划向公共政策转型已经成为历史发展的必然。

二、建设中国特色的城市规划体系是城市规划可持续发展的目标

城市规划作为政府干预城市发展的一种手段，其受政治的影响，中外皆然。因此，城市规划的任务将随着政府干预强度和方向的变化而发生改变。城市规划的作用就是在这个框架内努力寻求合适、合理的控制与引导方法，最大限度地促进城市发展中的公平、效率和可持续性。要实现这个目标，必须不断改进和完善城市规划体系。在这个过程中，借鉴国外的城市规划理论和方法以及城市发展经验无疑是必要的，但其前提是立足自己的国情和社会文化背景，目标是建设有中国特色的城市规划体系。邓小平在1982年党的十二大上指出：“我们的现代化建设，必须从中国的实际出发。无论是革命还是建设，都要注意学习和借鉴外国经验。但是，照抄照搬别国经验、别国模式，从来不能得到成功。这方面我们有过不少教训。把马克思主义的普遍真理同我国的具体实际结合起来，走自己的道路，建设有中国特色的社会主义，这就是我们总结长期历史经验得出的基本结论。”这一重要论断对中国现代城市规划的发展显然也具有理论指导意义。

三、政治体制改革是城市规划转型的根本保障

改革开放以后，随着经济体制改革的深化，指令性计划大幅缩减，指导性计划和市场调节得到广泛运用，行政性手段逐渐弱化，经济手段与法律手段得到重视。但在经济体制转轨之后，城市规划改革落后于政治、经济、社会的变迁，导致所谓的规划失灵。

在国际上，城市总体规划在指导城市发展和建设上失败的技术性例子比比皆是。城市总体规划失效的技术性原因有五个^注58：(1)太静态；(2)过于强调城市形态和物质规划，对未来的土地利用限制太死；(3)时间太长、成本过高；(4)缺少规划实施的技术和指南；(5)忽视城市发展成本、基础设施的融资以及城市发展对公共财政的影响。中国城市规划的失灵除这些普遍的技术性原因外，还有更深层的体制原因。

体制包括经济体制和政治体制。新中国成立后，城市规划对于中国城市发展的积极作用不容置疑。但在市场经济条件下，城市发展的动力机制发生了根本改变，不可“计划”的部分越来越多。这时，计划经济体制下建立起来的城市规划体系就表现出与城市发展需要的极大不适应，使城市问题逐渐暴露出来，并不断积累，导致所谓的规划失灵。在英国自由主义经济学家哈耶克的著作被引进中国以后，更有人借用他的自由秩序原理，强调市场机制对城市发展的作用，“言下之意就是城市规划的制度安排对于谋求发展来说是并不必要的，或者是无效的”^注59。但针对城市中普遍存在的外部性和公共物品的状况，城市规划肯定是需要的。在市场经济条件下，城市规划的作用是补充市场，并且有助于市场运行，而不是替代市场的作用。其实，在市场经济条件下，在快速发展时期，更需要规划的协调，以保障社会和谐发展，避免付出太高的成本(包括物质上的和精神上的)。所以，首先必须认识到，规划失灵不代表规划无用，而规划失灵的原因，归根究底，是体制问题，更进一步地讲，是由中国渐进式改革所导致的宏观政策环境的改革滞后所决定的。^注60也就是说，不断变化的制度背景使得城市总体规划总是处于“拖后腿”状态中。^注61

城市规划失灵，城市规划工作者的确有不可推卸的责任，但同时应认识到，规划失灵的根本原因在于中国现代城市规划成长的体制环境。因为无论在何种制度下，城市规划都是一项政府职责，编制和实施城市规划是一种政府行为，规划与政治体制紧密相关。同理，城市规划的彻底转型，需要政治体制改革做保障。

四、传统文化的作用具有二重性

在城市规划可持续发展的进程中，我们不能忽略传统文化的影响。前已述及，传统文化实际上构成了北京城市规划演进的隐性基础。文化是使民族之间表现出差异性的东西，它时时表现着一个民族的特色，而文明是使各个民族差异性逐渐减少的那些东西，表现着人类的普遍的行为和成就；文化是一种不必特别传授就会获得的精神气质，而文明常常是一种需要学习才能获得的东西，因而它总是和有教养、有知识等词语相连。在某种意义上说，文化往往是固守不变的，而文明常常是在运动的、前进的，表现出殖民和扩张的倾向。也就是说，文化与传统有关，表现着过去对现在如影随形的影响，而文明与未来有关，表现着将来普遍的趋势和方向。^注62现代城市规划作为一种文明，在近代中国最早由西方通过殖民的方式输入，但在其后的发展过程中不可避免地与中国固有的文化结合在一起。这是我们在认识中国的城市规划时必须重视的隐性影响因素。

中国传统文化的影响完全可能成为我们今后的一笔巨大财富。阿诺德·汤因比在其著作《历史研究》中如此评价中国：“中国有可能自觉地把西方更灵活也更激烈的火力与自身保守的、稳定的传统文化熔为一炉。如果这种有意识、有节制地进行的恰当融合取得成功，其结果可能为文明的人类提供一个全新的文化起点。”^注63中国的现代城市规划是中国工业化、现代化的一部分，也是在借鉴西方经验的基础上，结合自身社会经济体制而形成的独特体系。虽然还有很多问题有待解决，但我们依然可以满怀希望，自觉地将西方的经验与自身的传统文化相结合，为可持续的城市发展、为更和谐的城乡生活环境而努力。