第一节　“财政转型”的宪法意义

一、财政转型：中国社会经济转型的核心枢纽

（一）经济体制与经济增长方式的转型

传统社会主义国家如何由计划经济体制向市场经济体制转型？此则涉及所谓“转型经济学”（transition economics）的问题。关于英文中的“transition”，国内学者曾经分别翻译为“转型”、“转轨”、“过渡”等概念。譬如，学者胡怡建将中国经济的“深刻变化”概括为如下几个方面：“经济运行机制由计划经济向市场经济转换”，“经济产业结构由传统产业向新兴产业转型”，“经济增长方式由粗放型向集约型转变”，“经济联系方式由封闭经济向开放经济转轨”，“经济管理体制由高度集权向相对分权转化”（注：胡怡建等：《转轨经济中的税收变革》，北京，中国财政经济出版社，2008，第1~3页。）。相对于“转轨”、“过渡”等概念而言，“转型”一词表示经济体制形态与结构、机制等方面的转变，因而为更多学者所接受。其实，除了“转型”等概念之外，诺思等经济学家所使用的“（制度）变迁”一词亦颇具启发意义——诺思所提的“（制度）变迁”，其外延较之“计划经济体制向市场经济体制的转轨”更为宽广，包含了“理念转型”与“体制转型”等多重内涵。譬如，诺思认为：“制度变迁是人类施加给人类交互作用的结构性变化，目的是为了达到某种合意的结果。”“信念反映了人类在不同社会和物理环境中遭遇的不同经历。从面对与物理环境相连的不确定性使得信念转换为能够应对不断演化的人类环境的复杂性的信念，不同的经历产生了不同程度的适应性。特别地，西方世界向应对这些复杂性的信念的成功转型，正如在非人格化交换的发展、在复杂的经济结构中有效利用非人格化交换所不缺少的专门知识的整合，以及支撑这些变化的政体或多或少成功的发展中所反映的那样，与不发达世界形成鲜明对比。不发达世界拙劣的经济绩效反映了它们没有能力进行这种转型。”（注：〔美〕道格拉斯·C·诺思著、陈郁、罗华平等译：《经济史中的结构与变迁》，上海，上海三联书店，1994，第71页，第89页。）在这里，诺思将“信念”或者“知识增量”以及由此而建立的“非人格化交换制度”作为制度成功变迁或转型的重要因素。在另一本著述中，诺思则试图揭示出“制度变迁”或“制度转型”的经济学规律——“相对价格的根本性变化乃是制度变迁的最重要来源”。“制度变迁的过程可以表述为：一种相对价格的变化使交换的一方或双方（不论是政治的还是经济的）感知到：改变协定或契约将能使一方甚至双方的处境得到改善，因此，就契约进行再次协商的企图就出现了。”“特别是，那些能使交换双方从贸易中获得更多收益的制度，比之那些不能发挥这种潜力的制度，将获得更多的成长机会。向较成功的经济体的迁移，或是仿效这些经济体的制度，都能产生这种结果。”（注：〔美〕道格拉斯·C·诺思著、航行译：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2008，第115页，第119页，第127页。）换而言之，如果“制度转型”对于社会各个阶层，尤其是对于政治精英阶层比较有利，而且他们都能够意识到这种利益所在的话，它就比较容易能够成功。但是，如果制度转型对某个阶层会造成不利影响，譬如会对政治精英阶层构成不利影响时，制度转型又如何会发生呢？对此，诺思并没有回答。当然，制度变迁是一个社会各阶层谋求提升经济利益与制度绩效的多方博弈过程，各方的反复协商与斗争、妥协可能是最终达致“制度转型”的主要路径。因此，置身博弈的实际过程之外的学者所构想的“理想制度（乌托邦）”及其变革方案往往很难如期建成，真正的制度变迁或制度转型都是经过当事各方反复博弈的结果。然则，不管经济学者所谓“制度变迁”或“制度转型”涉及范围之大小如何，其中的核心领域始终是“财政制度”——“财政为庶政之母”。“财政”在现代社会不仅涵盖了所有政府部门之公共服务的资金供给活动，实际上还包括政府直接或间接的各种投融资行为等经济活动，甚至政府制定和实施货币政策、外汇政策等金融活动，亦当属于广义上的“财政”范畴；这些经济活动构成了现代经济体制实际运行的核心枢纽。因此，经济体制的转型，固然直接体现为“经济运行机制等方面的转轨”，但是其内核却是“国家参与经济的管理机制和运行机制的转型”。如诺思所言：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源；这一悖论使国家成为经济史研究的核心，在任何关于长期变迁的分析中，国家模型都将占据显要的一席。”（注：〔美〕道格拉斯·C·诺思著、陈郁、罗华平等译：《经济史中的结构与变迁》，上海，上海三联书店，1994，第20页。）在现代国家，无论是自由贸易体制之建立、自由市场体制之拓展，还是社会福利制度之完善，在实质上均取决于国家的财政职能、财政规模之调整。

近年来，“经济增长方式转型”一直是中国社会各界最为关注的经济学课题之一。林毅夫曾经深刻指出：“发展中国家禀赋结构的关键特征是：自然资源或非熟练工人相对丰裕，人力资本和物质资本相对稀缺。在缺乏人力资本和物质资本而富有非熟练工人或自然资源的发展中国家，只有劳动密集型和资源密集型产业在开放、竞争的市场中才有比较优势。”（注：林毅夫：《经济发展与转型：思潮、战略与自生能力》，北京，北京大学出版社，2008，第33页。）“遵循比较优势发展战略并不会导致中国永远落后，永远停留在比较低的产业层次上。相反，遵循这种发展战略会使资本快速积累，资本稀缺及劳动力富余的程度逐渐降低，随着资本禀赋的变动可以不断从国外引进现成而较先进的技术来达到产业结构的升级，经济可以因低成本技术创新不断而长期保持较快的增长速度，实现可持续发展，最终在较短的时间里赶上发达国家。”（注：林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海，上海三联书店，1999，第255页。）中国自改革开放之后的经济发展，其政策取向非常近于林毅夫所说的“比较优势战略”。但是实际上，中国并不是一个“自然资源丰裕”的国家——“据预测，到2020年，在中国经济发展所需的45种矿产资源中，可以保证的有24种，基本保证的2种，短缺的10种，严重短缺的9种。到2020年中国的石油、铁、锰、铜、铅和锌的进口依存度，将分别为58％、52％、38％、82％、52％和69％。以中国目前的经济增长速度和生产规模，依赖国际市场购入大量资源来支持粗放型增长也是不实际的。”（注：张萍主编：《长株潭城市群发展报告（2009）》，北京，社会科学文献出版社，2009，第49页。）近些年来，资源巨量消耗的加剧已经成为限制中国经济发展的“瓶颈”，使得“资源节约型社会”的建设成为迫在眉睫的重要课题。更为重要的是，由于国际竞争日趋激烈，中国并不能“不断从国外引进现成而较先进的技术来达到产业结构的升级”，中国经济也不能总是“因低成本技术创新不断而长期保持较快的增长速度”；缺乏自主创新的工业技术已经成为中国经济持续快速增长的另外一大“瓶颈”。由此，中国如何实现由“劳动密集型”、“资源消耗型”的经济增长模式向“资本密集型”、“技术创新型”、“资源节约型”经济发展模式转变，乃是中国经济学等社会科学学科面临的重大历史课题。对此，经济学者韦森尖锐地质疑道：“一边是政府的税收和其他财政收入不断增加，而经济增长又主要是靠政府财政支出和从银行贷款来建设大项目所推动，一边又喊经济增长方式转型，这怎么可能？”（注：韦森：《大转型：中国改革下一步》，北京，中信出版社，2012，第103页。）中国经济增长模式的转型，从直接层面上而言主要涉及企业投融资机制、科技成果转化机制等市场平台的建构，从更深层次来看则涉及财政职能和财政规模的调整。进而言之，汇率政策的调整、税制结构的转型、税收优惠制度的改革，以及预算效力的增强，财政“挤出效应”的有效遏制，等等，这些涉及财政制度转型的重要问题，均是经济增长模式转型之不可或缺的重要条件。

（二）社会形态与政治形态的转型

历史学家唐德刚认为：“四千年来我民族之社会政治型态之发展，盖可综合之为三大阶段，亦即封建、帝制与民治是也。从封建转帝制，发生于商鞅与秦皇汉武之间，历时约三百年。从帝制转民治则发生于鸦片战争之后，吾侪及身而见之中国近现代史之阶段也。笔者鄙见认为此一转型至少亦非二百年以上难见肤功也。”（注：唐德刚：《晚清七十年》，长沙，岳麓出版社，1999，第5页。）在唐德刚看来，此中所谓之“转型”，乃是中国和其他亚非拉国家发韧于外界（尤其是西方）的挑战和压力的“现代化运动”；而西方基督教国家的现代化运动只是一种发自内部的自然进展（natural course of internal development），因而没有“转型”的问题，尤其没有“转型的痛苦”（注：唐德刚：《晚清七十年》，长沙，岳麓出版社，1999，第188页。）。此种论断深刻揭示了中国近现代以来政治制度与社会制度转型的历史规律。然则，从历史上看，清朝政治精英对于中国近代社会所面临的“转型”问题，似乎远没有今人看得这般清楚——1872年（同治十一年）6月20日，李鸿章在《筹议制造轮船未可裁撤折》中提出：“臣窃惟欧洲诸国百十年来由印度而南洋，由南洋而东北，闯入中国边界、腹地，几前史所未载，亘古所未通，无不款关而求互市。我皇上如天之度，概与立约通商，以牢笼之。合地球东西南朔九万里之遥，胥聚于中国，此三千余年一大变局也。”（注：转引自雷颐：《从刀笔小吏到第一重臣：李鸿章与晚清四十年》，太原，山西出版集团、山西人民出版社，2008，第204页。）1874年（同治十三年）12月10日，他又在《筹议海防折》中提出：“历代备边多在西北，其强弱之势、主客之形，皆适相埒，且犹有中外界限。今则东南海疆万余里，各国通商传教来往自如，麇集京师及各省腹地，阳托和好之名，阴怀吞噬之计，一国生事，诸国构煽，实为数千年未有之变局。”（注：转引自雷颐：《从刀笔小吏到第一重臣：李鸿章与晚清四十年》，太原，山西出版集团、山西人民出版社，2008，第285页。）无疑，李鸿章之所谓“千年未有之变局”，主要是针对当时的国际政治经济形势与清朝的外交形势等方面而言的。但是，李鸿章却在无意中揭示了中国近代以来所必须直面的“转型”课题——随着西方列强的到来，近代中国进入到了数千年未有之社会大转型时期。关于此种社会转型的内容，社会学学者刘祖云认为：“社会转型是社会从传统型向现代型转变的过渡过程”；传统型社会与现代型社会至少在七大方面存在区别，此即：基础产业不同、劳动方式不同、社会分工和社会分化不同、社会组织形式和社会关系不同、社会活动的主要场所不同、社会开放程度不同、社会管理的权威基础和主要方式不同。（注：参见刘祖云：《从传统到现代——当代中国社会转型研究》，武汉，湖北人民出版社，2000，第41~43页。）在中国近现代的社会转型过程中，政府扮演着至关重要的角色。如何使政府在充分发挥社会转型之促导功能的同时，又不致沦为社会转型之障碍，国家的财政模式正是其中的关键所在。

在政治学领域内，“转型”一词特指亚非拉国家政治体制的“转变”——20世纪90年代初，政治学者施密特在研究拉美权威主义政治向民主政治转型的过程中提出了“转型学”（transit logy）概念，一门跨学科的理论由此逐渐形成。施密特将“转型”界定为“在一个制度与另一个制度之间的过渡期”，认为其出现的典型标志是：“现任威权主义统治者必须为了向个人与集体的权利提供更安全的保障从而不得不修改他们自己定下的规矩”；“转型”主要体现为“自由化”与“民主化”，前者是“重新解释与扩展权利的过程”，后者是“公民权的规则与程序应用到从前被其他规则统治者的政治制度中（暴力统治、传统习俗、精英政治或官僚陋习），或者扩展至从前无法享受此种权利与义务的人们，或者扩展至从前公民无法参与的领域与机构中（国家机关、军事机构、政治性的组织、利益集团、企业、教育组织等等）”（注：〔美〕吉列尔莫·奥唐奈、〔意〕菲利普·施密特著、景威、柴绍锦译：《威权统治的转型：关于不确定民主的试探性结论》，北京，新星出版社，2012，第5~9页。）。我国政治学学者萧功秦将非西方国家的政治变迁模式概括为四种类型，即：拉美模式、南欧模式、东亚模式和苏东模式；他认为“中国转型模式不能归入已有的类型或模式中的任何一种”（注：萧功秦：《中国的大转型：从发展政治学看中国变革》，北京，新星出版社，2008，第4页，第5页。）。当然，中国的政治制度转型，主要体现为社会主义政治制度的自我完善与发展，与其他国家具有明显的区别。然则，亦如韦森教授所言：“我们的财政体制改革，尤其是税收制度的改革，不仅仅是预算体制问题，而是我们的基本政治制度框架的改革和重构。税收（宪）法定，征税须经人民选出的代表批准方能征收，政府的财政支出透明，且受人大代表审议和批准，这应该是我国未来法治民主建设的第一步，也应当是未来中国政治体制建设最核心内容和最基本的构成部分，且在目前看来也是可行的。”（注：韦森：《大转型：中国改革下一步》，北京，中信出版社，2012，第90页。）财政转型不仅是中国社会经济转型的核心内容，更是中国政治体制转型的“命脉”之所在。

由前文所述，财政转型不仅是经济转型和经济增长方式转型的“核心枢纽”，也是社会形态与政治形态转型的“关键”和“命脉”之所在。故而，从20世纪90年代以来，“财政转型”问题备受学者关注。譬如，在90年代中期，即有学者提出：“财政转型是任何一个经济处于高速增长和经济体制迅速转轨的国家所面临的重大课题。所谓财政转型，是指整个财政分配体系为适应现实经济的变化和未来经济发展而作出的根本调整。”（注：罗美娟：《论财政转型》，载《思想战线》1996（3）。）尽管此文之中“发展挂帅”的思维清晰可见，但是作者试图区分经济发展的不同阶段，而揭示“经济增长”与“公共物品”的内在关系，此种以财政转型促进经济转型的思路已经十分明了。1998年全国财政工作会议将中国财政体制改革的目标确定为“公共财政”之后，“建设社会主义公共财政”亦被解释为“中国未来财政转型的方向”。财政部财政科学研究所贾康先生认为：财政转型的理念在于“政府公共职能归位、公共服务均等化、公共理财规范化”，中国需要“根据大局需要及时调整和优化财政支出结构”，“按照科学发展观要求促进经济增长方式转变”，“民生问题成为财政关注的重中之重”。“中国经济社会转轨和财政转型的过程中，制度创新是注入‘现代化’要素，打开管理创新、技术创新空间的强大引擎。围绕建构公共财政框架，近年在部门预算、国库管理制度、政府采购制度等基础制度的保障下，财政正在初步建立较为规范的科学预算制度，形成一套相对完整的财政资金分配运作机制，财政资金的分配、使用和管理等各项制度，正在沿着资金合规、安全和有效性的轨道前行。这些以‘规范’为特征的制度创新和管理创新，又内在地使政府所行使的政治权力和公共职能得到了规范、约束和有效履行。”（注：贾康、刘微：《注重民生、优化结构、创新制度、促进发展——中国公共财政的转型之路》，载《经济与管理研究》，2007（10）。）此番论述揭示了中国政府财政管理制度改革的诸具体面相，但是不论是“部门预算”、“国库管理”还是“政府采购”，似乎都还没有明确触及财政转型的核心内容，此即“财政立宪”。

二、财政立宪：中国财政体系转型的核心内容

所谓“财政立宪”，乃是指财政宪法制度之创立、变革与实施。然则，何谓“财政宪法”？据苏永钦教授考证，这一概念可能最先源自德国学者Lorenz von Stein，在他1885年出版的《财政学教科书》（Lehrbuch der Finanzwissenschaft），第一篇就是“欧洲财政宪法”，他对财政宪法下了一个明确的定义。（注：参见苏永钦主编：《部门宪法》，台北，元照出版有限公司，2006，第11页。）当前，学者大都认为“财政宪法”规范应该仅限定于宪法文本之内的财政法规范。我国台湾学者葛克昌曾经从狭义、广义以及实质含义等几种角度予以界定，他认为：“财政宪法概念在西德基本法中并无明文，一般承认基本法第五章标题为财政法者属之，此为最狭义之财政宪法。财政宪法概念则在一九四九年后，实为宪法学文献中的一部分，财政宪法就广义而言，凡有关公共财政之宪法规范皆属之，诸如国家之财政权，包括中央与地方权限划分，国家预算及总体经济平衡义务，与租税基本体制。至于金融制度，是否包含财政在内，则有争议。但中央银行之职权包括财政事项，如追求整体经济之平衡，则应包含在内。就狭义而言，财政宪法指宪法中有关国家财政权之基本体制（立法权、行政权及司法权），中央与地方权限划分及租税制度。”“就实质意义言，凡对公共财政有重大影响及长期持续性之法规范，均属‘财政宪法’范围……惟财政宪法规范所以别于一般法律者，在于确立财政立法之目标、权限与限制，以及作为违宪审查之依据……是以一般而言，财政宪法仍限于宪法法典中有关财政之法规范。”（注：葛克昌：《税法基本问题——财政宪法》（第2版），台北，元照出版有限公司，2005，第81~82页。）在英语世界，“财政宪法”主要有两种表达方式，即“Financial Constitution”与“Fiscal Constitution”，但前者意义似乎更为广泛，它包括了汉语意义上的“财政宪法”与“金融货币宪法”等内容，欧盟执委会2003年3月27日发布的公告中就使用了这个概念；后者即通常意义上的“财政宪法”，它主要是指国家财政收支、财政分权等宪法制度。由此而言，“财政宪法”这个概念已经被法学界与经济学界所广泛运用，由此产生了形形色色的、以“财政立宪”作为研究主题的各种理论，此即“财政宪法学”。

（一）经济学体系中的财政宪法学：基于“政府失败理论”与“民主失败理论”的“财政立宪理论”

传统的财政学理论认为，公共财政产生的原因主要是市场存在缺陷，需要国家运用公共权力通过征集税收、扩大政府财政支出等财政手段予以克服。至于如何防范国家滥用财政权力以及如何合理分配财政资源的问题，传统的财政学理论求助于现代国家的民主政治决策机制。以布坎南为代表的公共选择学派的经济学家们则提出了“政府失败理论”与“民主失败理论”以质疑传统的财政学观点。他们认为，参与公共选择的公民、政治家、官僚等，他们既是“政治人”，又是“经济人”，他们之所以参与公共选择的过程，以及他们参与公共选择过程中的种种行为，都是以追求实现自身利益最大化为目标的。正因为如此，在公共选择的过程（也就是代议民主制度的运行与决策过程）中，参与者受本身利益的驱使力图相互影响，使公共选择的结果最符合自身的利益，这样的结果就可能背离“政治均衡”导致的资源配置理想状态。例如，投票者之间进行交易而互投赞成票，会使投票多数结果背离投票者的初衷与选民的真实意图，从而造成资源配置上的“不效率”；政治家及政党的追求是赢得更多的选票以实现对国家权力的代理与控制，因而他们的竞选方案或者提案总是会向中间投票者倾斜（在正常情况下只有这样才能赢得最多的选票），这样他们就不会真正代表他们所联系的那部分选民的利益参与公共选择，少数公民的利益要求在公共选择的过程中总是得不到有力的体现；官僚们也有自身的特殊利益，那就是追求政府权力的最大化，至于公共资源是否得到最有效率的利用，不是或者很少是他们所考虑的问题，这样公共物品生产与提供的规模总是会偏离社会对其的真实需要，政府预算规模总是具有不断扩张的趋势；等等。特别是在现代国家已经取得了更多的参与社会经济生活的权力之后，它们可以建立中央银行发行货币，可以发行国债筹集资金，这就使得公共财政的运行轨道更加容易背离社会的真实需要，背离资源配置的效率要求。

基于以上分析，布坎南等人认为要克服市场的缺陷恰恰在于要加强对于私有财产权利的保护——“私有财产权使人们实现了专业化和交易，因而也获得了一些产生于效率的效益。但是，同样重要的是，私有财产权也使人们得到了某种保护和隔离措施，以免受市场‘盲目力量’的冲击，而不管那些‘盲目力量’最终来自哪里。”（注：〔美〕詹姆斯·布坎南著、韩旭译：《财产与自由》，北京，中国社会科学出版社，2002，第20~21页。）（布坎南的“言下之意”似为：实际上市场的盲目力量也来自政府干预本身）。总之，代议民主制度及其所联系的公共财政决策机制在现代国家生活中远非一种理想的制度，它必然导致公共资源配置的“不效率”。为了解决这种问题，布坎南等人提出了“宪政经济学”概念与重构“财政宪法”的主张。他们认为，宪法是一套规则，或一套社会制度，个人在其中从事活动和相互交往，而他们的交往与角逐都要受制于这些既定的规则。（注：参见〔澳〕布伦南，〔美〕布坎南著、冯克利等译：《宪政经济学》，北京，中国社会科学出版社，2004，第3页。）因此，只有站在立宪的层面上，才能真正合理地解决政府财政权力膨胀与失控的问题。具体说，就是要通过宪法改革对政府财政权力施加宪法约束，为公共财政运行效率低下的现状寻找根本的解决之道。换言之，也就是确立约束政府财政政策与货币政策的宪法规则，重构“财政宪法”规范（fiscal-monetary constitution），以遏制不断增长的公共财政支出需求。公共选择学派的另外一些经济学家如瓦格纳、波顿等人也认为，应该改革财政预算的决策程序，建立财政收支双方的联合预算报告制度，重新采用预算平衡原则，增加消除预算赤字的宪法条款，等等。

（二）法学学科体系中的财政宪法学：作为财税法学与宪法学之“交叉领域”的“财政立宪理论”

1.财税法学视野中的“财政宪法学”：基于财税法体系整体观念的财税法“财政宪法”观。近年来，我国法学界对于财税法律的研究已经取得了许多成果。然而，对于财税法（或财政法）在法律体系中的地位与作用问题，学者们还存在许多不同的看法。有学者将财税法视为与行政法、经济法相并列的一个独立的部门法，也有人认为财税法隶属于行政法与经济法，还有人将财税法视为经济法的重要部门法。但是，随着财税法研究的不断深入，也有财税法学者倾向于将财税法视为一个综合性的法律体系，如学者熊伟提出，财政法是一个有机统一的调整财政关系的法律整体，它包容了财政宪法、财政行政法、财政经济法、财政社会法、财政私法等不同类型的法律规范，缺乏其中任何部分都难以达到预期的功效。他还认为，“财政宪法主要调整财税法领域的一些根本性事项，如财政法的基本原则、财政权力的分配、中央与地方的财政关系，等等。”（注：转引自刘剑文主编：《财政税收法》，北京，法律出版社，2003，第15页。）“目前国外的财政法学主要是财政宪法学。例如财政民主主义、健全财政主义、税收法定主义等，其实都是各国资产阶级革命的宪法成果，这为财政法的立法和研究奠定了坚实的基础。”（注：熊伟：《关于财政法体系的再思考》，载刘剑文主编：《财税法论丛》，北京，法律出版社，2004，第249~250页。）其实，从我国目前对于财政问题的研究现状来看，财税法学者对财税制度的探讨，如财政收支划分法、预算法、国债法，甚至金融货币法等，其中的很多问题确实属于宪法问题。他们基于财税法体系整体观念而建构的“财政宪法”观以及有关财政宪法学的理论观点，都是极富启发意义的。

2.宪法学视野中的财政宪法学：基于宪法学研究专题与研究方法的宪法学“财政宪法”观。从宪法学的理论视角来看，财政宪法是宪法制度体系中的一个“部门”，它是与“政治宪法”、“军事宪法”（或称“国防宪法”）、“文化宪法”、“环境宪法”、“科技宪法”等并称的一个“宪法部门”，是指有关国家财政收支划分制度以及财政收入、财政支出、财政监督方面的宪法规范与宪法制度。从一般意义上讲，财政宪法学就是指有关财政宪法的宪法学专题研究，它属于“部门宪法学”的范畴。此种意义的财政宪法学与财税法学者所认为的作为财税法学分支之一的“财政宪法学”并无二致。中外宪法学者在论及财政宪法学时，亦多从这种意义上使用这一概念。但是，笔者认为，财政宪法学的此种学科定位尚未揭示财政在国家生活中的重要地位与作用，以及财政立宪主义在近现代宪政运动中决定性影响；财政宪法学作为宪法史的一种研究路径，其理论优势在于：从财政视角研究宪法学的原理，可以对宪政规律做更深度的发掘，以提升传统宪法学的理论视野，适应时代之挑战。因此，笔者更倾向于将财政宪法学定位为宪法释义学研究的一个专门领域，以及基于“财政国家”视角研究宪法史和宪政改革问题的一种研究路径；进而言之，财政宪法学之研究财政立宪问题，乃是侧重于从经济分析、特别是财政分析的角度来解读中外宪法史，并探讨中国宪政改革道路问题。但是，财政宪法学研究的主体内容，依然主要属于现代“宪法释义学”理论之分支，更加具体地说，此种宪法学体系中的“财政宪法学”具有如下内涵：

首先，财政宪法学是宪法学研究的一个专门领域，此即“财政宪法”制度。正如我国台湾著名公法学者葛克昌所言：“在宪政国家，财政收支划分不仅是中央与地方权限划分之核心部分，且为法律之合宪解释与违宪审查之重要课题，自当就法理上多方深入探讨，加上近年各国无不面对财政危机到宪政危机之困境，财政宪法蔚为当代宪法研究之潮流。”（注：葛克昌：《税法基本问题——财政宪法篇》，台北，月旦出版社，1996，第181页。）对于正在处于宪政转型时期的当代中国而言，面对国际金融危机与政府债务危机之日益紧张的“双重困境”，宪法学必须直面时代的挑战，才能完成理论的使命。（注：苗连营教授认为：“货币宪法学应当立足于金融危机的真实历史与演变趋势，从宪法学的基本原理出发，对有关货币发行机制、货币政策的制定和执行机制、货币与金融管理机制、货币发行监督机制等进行系统而深入的分析，探讨货币宪法的理论基础、价值定位、基本原则、体系结构，为构建货币宪法的规则体系提供理论上的依据，并为最终消除危机提供必要的制度准备。当然，货币宪法学的研究，不仅要进行抽象的理论分析，还应进行更多的形而下的思考以及个案分析；不仅要勾画出合理的货币宪法规则体系，还要着眼于其实际运作过程与动态发展变化。此外，鉴于其研究对象的特殊性，货币宪法应当成为与经济宪法和财政宪法并立的部门宪法。”苗教授的此番论述颇为精彩，但是鉴于国家财政金融政策的密不可分性，金融货币宪法研究的内容，仍以纳入财政宪法为合适。相关内容参见苗连营：《谈货币宪法学研究》，载《郑州轻工业学院学报（社会科学版）》，2012（5）。）正是基于以上理由，财政宪法释义学及其立宪原理体系之理论建构，乃得成为宪法学学理发展的重要领域，以及宪法学者践行宪政价值理念的可行之道。作为“部门宪法学”之分支，财政宪法学在分析近现代宪法产生、发展、演变的历史规律，揭示其中的宪法价值理念与宪法原则体系，以此建构宪法释义学体系，甚至进而论证财政立宪、修宪、立法、修法的具体方案时，都不能脱离对财政宪法规范的规范分析与比较研究。正因为如此，财政宪法学的分析和研究的对象主要是“财政国家”的制度体系及其规范基础。

其次，财政宪法学是宪法史研究和宪政制度改革之理论研究的一种独特路径。“财政宪法学”的法理依据主要在于“人的物质依赖性”，由此而衍生出国家作为一种组织机构对于物质财富的依赖性，以及市场经济条件下国家对于税收的物质依赖性（所以现代市场经济体制国家也被称为“租税国家”）。针对欧洲中世纪的政治国家，马克思曾经深刻地指出：“赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活来源，一句话，它是行政权力整个机构的生活源泉。强有力的政府和繁重的赋税是同一个概念。”（注：《马克思恩格斯全集》（第八卷），北京，人民出版社，1961，第221页。）现代国家形式与实质的发展并没有改变这一基本状况。国家本身并不从事生产，由税收、公债等构成的财政收入便成为国家机器主要的经济来源。财政就是国家的经济内容与物质基础。在市场经济条件下，国家的财政收入主要来源于税收，而国家对税收的依赖也会深刻影响国家制度本身。正是基于以上理由，财政宪法学将国家财政税收权力与纳税人基本权利作为认识与分析宪法制度与宪法现象的基石范畴，力图从国家的财政需要、财政来源及其所产生的一系列矛盾冲突中去梳理与总结宪政规律，发掘宪法规范与宪法制度背后的深层原因，形成一种宪法学研究的独特路径。

（三）知识社会学视野下的“财政宪法学”：以回应“赤字时代”挑战为学科使命的“财政立宪理论”

“知识社会学”是一门研究知识与社会之关系的科学，它既是社会学中的一支，又是认识论的一部分。作为认识论的一部分，它专门研究知识或思想所受社会条件的制约。德国哲学家、社会学家舍勒1924年出版的《知识社会学问题》、1926年出版的《知识形式与社会》是知识社会学的奠基性著作。（注：参见张耀南：《“知识社会学”在中国》，载《光明日报》，20030812。）“知识社会学”的问世，其最大的贡献乃是揭示了知识生产与其社会存在（即一定学科从业人员及其利益、意识形态）之间的相互关系，为我们反思与剖析学科分立体制提供了一种崭新的理论视角。美国学者沃勒斯坦认为，学科的划分其实不过是学术制度运作的结果，它牵涉到学术机构、学术权力与学术资源的设立与分配，涉及不同学科从业人员的共同利益，并不具有当然的合理性与必然性——“我们知道自从全世界的大学中有各种学院的系科以来，就存在各种学科、这些学科的毕业学位以及这些学科的全国性和国际性的学者联合会。这就是说我们政治性地知道不同的学科存在。它们建立了拥有界限、结构和人员的组织以保护其共同利益并确保它们的发展。”（注：〔美〕伊曼纽尔·沃勒斯坦著、黄光耀、洪霞译，《沃勒斯坦精粹》，南京，南京大学出版社，2003，第165页。）沃勒斯坦质疑学科划分的真正目的，旨在论证其所谓“世界体系分析”理论作为一种新型学科知识体系存在的正当性与合理性。其实，不同学科的学者之间的学术分工，在今天这个知识高速发展的时代，可能依然是理论发展的一种不可缺少的条件。但是，为什么我们要建立这样一种学术分工的制度体系，以维护各个学科的相对独立性与自足性呢？除了知识分工与维护学术共同体利益的需要之外，沃勒斯坦似乎并没有进行更加深入的分析。

沃勒斯坦的观点或许比较清楚地解释了不同学科形成的直接原因，此即学术制度体系的存在及其从业人员所形成的“垄断利益”，但是并没有深入阐明现行学术制度产生的真正原因；其实高等学校的专业设置和学科分工体系的存在，主要是基于教育发展的内在需要，而教育的发展又是基于社会经济分工需要不同专业人才的社会需求。以法学为例，财政宪法学作为一门法律专学之形成，在很大程度上是基于宪法和财税法教育的需要；而宪法、财税法教育之目的，又旨在培养宪政国家和法治社会的精英人才，培育人民的宪政意识，以应对现代国家之财政危机，维护纳税人的基本权利及巩固国家政治、社会、经济制度的社会需求与政治需求。如葛克昌所言：“新的时代面对崭新的问题，崭新的挑战。旧的挑战，未必能完全度过，但一个实质意义的‘宪政国家’必须有能力回应新的挑战。今天我们所站的历史的转折点有二，一为历年稳健政策下财政盈余，累计世界最多外汇存底的‘债权国’，在最近几年内，即将急剧转换为债务缠身的‘债务国’；以及从一心一德追求经济成长的现代化过程，过渡到社会分配不均的多元化重建再塑社会正义的艰苦历程。”（注：葛克昌：《税法基本问题——财政宪法》，台北，月旦出版社股份有限公司，1996，第10页。）这段评述虽然是对于20世纪90年代我国台湾地区之社会转型的经典评价，对于当代中国大陆的社会而言，也是非常贴切的精妙概括。近二十年来，我国政府为了追求经济快速增长所累积的金融机构巨额不良资产，以及在税费改革、政府大规模投资过程中所引发的地方政府巨额负债，都使我国在成为拥有三万多亿美元外汇储备的债权大国之同时，也陷入了巨额债务之中。由于贫富分化所引发的社会矛盾，财税法制公正的问题已经成为全社会关注的焦点。税收作为“财富分割利器”所具有的重要实践价值，必将使税制改革、社会福利制度改革等财税法问题成为各门学科关注的中心课题。（注：相关实例分析可参见周刚志：《论公共财政与宪政国家——作为财政宪法学的一种理论前言》，北京，北京大学出版社，2005。）在此种情势之下，“财政宪法”必然成为各门社会科学所关注的焦点——事实上，由于财税问题是直接决定国家职能范围的关键因素，“公共财政”的规模与职能问题一直是理论界“左翼”福利国家理论与“右翼”自由国家理论交锋的焦点。不论是罗尔斯的“正义论”，还是诺齐克的“最弱意义上的国家”理论，都无法回避这一现代国家理论的核心问题。正是在这一过程之中，财政宪法学需要打破部门法学的传统理论视角，以宪政理念为指引，在综合各门学科之研究优势与精华的基础上，重建其理论体系。唯其如此，宪法学、财税法学方可在缓解现代国家之财政危机、重建现代社会之基本正义的过程之中，真正担当起其应有的学科使命。

沃勒斯坦（Immanuel Wallerstein）指出：在西方学术史上曾经出现的所谓“年鉴学派”所提倡的“多学科研究”（“跨学科研究”）“看起来是超越了固有的学科规范，可是在实践上只是强化了固有学科的存在。因为多学科研究——把各种独立的学科知识合并起来——这概念，本身就预设了学科分类的合法地位，并赋予了这种分类法意义，因而其背后不言而喻的信息就是学科知识可以个别独立地存在。”（注：〔美〕华勒斯坦等著、刘健芝等编译：《学科·知识·权力》，北京，生活·读书·新知三联书店、牛津大学出版社，1999，第222页。）他还指出：要“超越年鉴学派”、“超越多学科研究”，最重要的是“超越那种普遍—特殊的二元对立研究方式”；“历史社会科学应是一门单一学科，现存社会科学的一组分门别类的‘学科’，是没有获得足够学术理据支持的。”“我们更要进一步取消19世纪那种在学术上神圣的三位一体概念——把人类行为分割为政治、经济、文化三个独立自主的学术领域，并认为其中存在着不同的逻辑和进程。我们有必要创造一些新词汇，以让我们可以谈论有关社会进程中无穷极的、瞬间的和连续的动态，不管这些社会进程是在这三个被分割的领域之内，还是在它们之间。最后，我们要推行这种新概念所指涉的组织含义，就是要重组大学的学系结构和学术会议的协会组织。”（注：〔美〕华勒斯坦等著、刘健芝等编译：《学科·知识·权力》，北京，生活·读书·新知三联书店、牛津大学出版社，1999，第223页，第224页。）沃勒斯坦的这些观点，旨在论证其世界体系理论的正当性与合法性，其对于传统人文社会科学研究的缺陷，以及对于重构新型学科专业的战略构想，都是极富启发意义。中国财政宪法学之研究，不仅仅要超越传统部门法学之羁绊，更要以宪法学与财税法学之学科建设、专业建设为依托，超越传统的“跨学科研究”或者“多学科研究”范式，秉承宪政体制下之人权与正义理念，在法学教育、法学研究的发展中实现“浴火重生”。

葛克昌提出：“税法学教育涉及现代国家之负担公平。惟法律人从事税法，除传统法学方法仍须具有经济学思维方式。在法学方法领域，税法涉及民法、宪法、行政法与刑法，为科际整合最密切学科。是以税法学教育须有更具规划、更具系统、更具步骤之学习方式。亦由于税法学之专业，以及社会需求性，须激励更多法律人献身税法研究。”（注：葛克昌：《税法教育与法律研究所》，载刘剑文主编：《润物无声——财税法治与财政法教学》，北京，法律出版社，2005，第147页。）目前，我国税务机关的征税人员就达一百多万人，从事税收司法事务及法律业务的律师、税务师、会计师数十万人，加上企业办税人员，税法职业群体数量在千万人以上。（注：参见施正文：《论税法硕士专业学位的设置与教育》，载刘剑文主编：《润物无声——财税法治与财政法教学》，北京，法律出版社，2005，第163页。）然而，我国的财税法教育却一直处于学科分割与闭塞的状态——不仅财税法学专业所紧密相关的几大学科与专业如财税法、财政学与会计学分别隶属于法学院、经济学院与管理学院，而且财税法本身所涉及的各项法律制度亦分别被经济法、民法、宪法、行政法等法学分支学科所分割。近年来我国法学教育蓬勃发展，全国法律院校已达六百多家，然而财税法的研究生教育一直被局限在经济法专业（包括法学硕士与法学博士）之中。各法学分支学科之间尚缺乏交流与合作，遑论法学与财政学、会计学等不同学科之间的深度融合及互补！此种学科之间的分割与闭塞，不仅造成了各学科之间如同“盲人摸象”般自说自话，而且使我国的立法规划与制度建构顾此失彼、支离破碎，使我国的财税法执法、司法实践亦在狭隘的地域经验之中左右徘徊，难以担当维护社会公平正义之使命。学习税收者不通法学之原理，学习法律者不懂经济之规律；研究宪法者罔顾财税之国情，研习财税者无视宪法之体制，大学教育功能之柔弱，由此可见一斑。民国时期著名法律教育家孙晓楼先生曾经指出，法律人才的培养一定要具备三要件，即法律的学问、法律的道德和社会的常识。他还认为，研究法律的学生必须修习几种基本的学科，即政治学、经济学、哲学、心理学、论理学、历史、生物学及人类学、伦理学、社会学，当时中国法律学校未加注意但是有十分重要的三门学科是法律伦理学、会计学与法理学。（注：参见孙晓楼：《法律教育》，北京，中国政法大学出版社，1997，第11~37页。）我国公法学者龚祥瑞先生也曾经提出：研究宪法，首先应当研究经济学与政治学，第二研究史学，第三才研究法学。（注：参见龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，北京，法律出版社，2003。）财政宪法学是牵涉到宪法、经济法、民商法、行政法等法律部门的一门重要的“法律专学”，其理论建树可资为各部门法学、部门法学与理论法学，以及法学与经济学、会计学、历史学、社会学甚至哲学深度融合与全面整合之“范例”。为谋求中国宪政事业之发展，吾人不仅需要在中国法学教育中力倡立宪主义价值，尤其是财政立宪理念，更要努力通过财政宪法释义学的研究，推进中国的财政立宪进程，为中国财税法规范体系在宪法规范统辖下合理发展、运作略尽绵薄之力。概而言之，我辈财政宪法学人须借鉴其他国家与地区财政宪法研究与教育之经验，打破宪法学、财税法学、财政学、会计学之间的“隔离状态”，力促“财税法学”专业之建设，进而成立专门的研究机构，创设专门的研究刊物，最终形成以财政宪法学为“主导”的中国财税法理论体系。此为时代赋予我们的学术使命！